II OSK 1322/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 680/17 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 680/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę T. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wskutek odwołania T. K. złożonego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] lutego 2017 r. którą nakazano Miastu P. – Zarządowi Dróg Miejskich w P. rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a to w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w przedmiotowej sprawie fakt nieposiadania przez skarżącego prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz brak tytułu prawnego do nieruchomości, które ma charakter wyłącznie bezumownego korzystania – w sytuacji, gdy materiał zgromadzony w sprawie i przedstawiony przez skarżącego wskazuje na to, że istnieje konieczność rozpatrzenia nowych okoliczności, które pojawiły się w sprawie po zapadnięciu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nieprzeprowadzenie tych wniosków dowodowych skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do udziału w charakterze strony i miało rozstrzygający wpływ na wynik postępowania w sprawie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania (art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rezultacie zniesiona została rozprawa wyznaczona na 18 listopada 2020 r. Strony postępowania zostały poinformowane o powyższym pismem z dnia 20 października 2020 r. Należy również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że odwołanie nie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego wolnostojącego urządzenia reklamowego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki orzekały w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 22 grudnia 2015 r. II SA/Po 926/15 (art. 153 p.p.s.a.) oraz oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 21 lipca 2016 r. (art. 170 p.p.s.a.). Stosując się do wskazań zawartych w wymienionych wyrokach organ powiatowy przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., po czym wobec nieprzedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu nakazano Miastu P. – Zarządowi Dróg Miejskich w P. rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że określenie przez organ powiatowy adresata nakazu rozbiórki związane było ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku. Mianowicie odnosząc się do zastosowania w sprawie art. 52 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: – po pierwsze, że przepis ten określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym; – po drugie, że w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje, bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. błędnie zaliczono "[...] Sp. z o.o., która nie była inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego, a jedynie jego bezumownym użytkownikiem". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podmiotem uprawnionym do czynności związanych z legalizacją obiektu powinien być właściciel obiektu, czyli Miasto Poznań, reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P. W takim stanie sprawy należało przyjąć, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego dotycząca statusu Spółki [...], a więc wyłączenie jej z kręgu postępowania legalizacyjnego, w równym stopniu odnosiła się do skarżącego, który z racji umowy cywilnoprawnej zawartej z tą Spółką uważał się za jej następcę prawnego (singularnego). W konsekwencji organ odwoławczy, stosując się do wytycznych obu Sądów, zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wywodząc, że T. K. nie jest ani inwestorem, ani właścicielem czy zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Weryfikując zaskarżoną decyzję trafnie wyjaśnił Sąd Wojewódzki, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady, tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08; 15 maja 2012 r. II OSK 338/11; 30 maja 2012 r. II OSK 431/11; 26 czerwca 2012 r. II OSK 577/11). W świetle przytoczonych uwarunkowań prawnych Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że skarżący nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania legalizacyjnego skoro nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości na której wybudowano przedmiotowy obiekt. Jeszcze raz należy podkreślić, że krąg stron wyznaczony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym znaczeniu, iż jako właściciel uprawniony do podjęcia działań legalizacyjnych wskazane zostało Miasto P. – Zarząd Dróg Miejskich w P. Skarżący nie mógł wywodzić swojej legitymacji z umowy łączącej go ze Spółką [...], gdyż Spółka ta została, według oceny Naczelnego Sadu Administracyjnego, wyłączona z katalogu podmiotów mogących być adresatami decyzji na podstawie art. 52 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że skarżący w dacie orzekania przez organy obu instancji nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, na której zrealizowano urządzenie reklamowe, a co za tym idzie nie mógł być stroną postępowania administracyjnego. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że samo wystąpienie przez skarżącego z pozwem o ustalenie umowy najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowe nie stanowiło przesłanki do przypisania mu statusu strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wiążące wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące Spółki [...] jako "bezumownego użytkowania" skutkowały tym, że organy nie miały podstaw do dalszego badania interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2016 r. nie zmienił się stan faktyczny sprawy w zakresie odnoszącym się do statusu skarżącego. Do daty orzekania przez organ odwoławczy, skarżący nie legitymował się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie – co przyznano w skardze kasacyjnej – był obciążany, tak jak wcześniej Spółka [...]opłatami za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Nie ma racji strona skarżąca, że jego nieudokumentowane twierdzenia o kontynuacji najmu mogły być podstawą do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zasadnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, że fakt złożenia pozwu o ustalenie istnienia stosunku najmu nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wobec braku inwestora rozstrzygnięcie o nakazanie rozbiórki powinno być skierowane do właściciela nieruchomości tj. Miasta P., co przesądził w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. oraz przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Dodać należy, że z przyczyn omówionych wyżej nie mógł być uwzględniony wniosek o przesunięcie terminu posiedzenia niejawnego na luty 2021 r., skoro wynik postępowania cywilnego o ustalenie istnienia stosunku najmu przed Sądem Rejonowym nie mógł mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny miarodajny dla oceny legalności aktu zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , a więc okoliczności wykazane na datę 9 maja 2017 r., kiedy wydana została decyzja przez organ odwoławczy. W konsekwencji weryfikacja decyzji organu odwoławczego, a następnie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie mogła być przeprowadzona w oparciu o wyrok sądu powszechnego, który ma dopiero zapaść w toczącym się postępowaniu cywilnym. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a.