II OSK 245/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/16 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następujący stan sprawy: W dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący zgłosił wykonanie robót budowlanych, polegających na instalacji szyldu reklamowego na budynku na działce nr [...] obręb [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta P. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokonanym zgłoszeniu instalacji szyldu reklamowego. Inwestor w piśmie z dnia 22 kwietnia 2016 r. poinformował organ, iż dwa szyldy będące reklamami świetlnymi zostały już zamontowane na budynku w dniu 20 kwietnia 2016 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta P. wniósł sprzeciw w stosunku do powyższego zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprzeciw został zgłoszony z powodu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty P., podzielając zasadność tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, iż roboty objęte przedmiotowym zgłoszeniem wymagały, w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia. Zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Dalej organ podniósł, iż skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych, jednak rozpoczął je przed terminem wskazanym w zgłoszeniu oraz wynikającym z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Skargę na powyższą decyzję wniósł D.G., zarzucając organowi odwoławczemu: 1/ utrzymanie w mocy niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy wykonanie montażu szyldu na elewacji budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia; 2/ naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w sytuacji niewystąpienia przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż przedmiotowe roboty budowlane podlegały procedurze zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu, skarżący miał tego świadomość, kiedy składał w organie pierwszej instancji zgłoszenie. Do zgłoszenia dołączył opis i zdjęcie, z których wynika, że chodzi o zainstalowanie dwóch szyldów o wymiarach: 60 cm x 90 cm i 90 cm x 300 cm, wykonanych z elementów konstrukcyjnych z zamocowaniami. Stanowisko zawarte w skardze, że ww. szyldy nie podlegały instalacji, tylko były posadowione, w ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę. Z pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r. wynika, że szyldy zainstalowała firma montująca reklamy na budynku, w którym znajduje się najmowany przez niego lokal. Niewątpliwie, jeśli szyldy posiadały elementy konstrukcyjne z zamocowaniami, to podlegały one instalowaniu na budynku, a nie posadowieniu. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Dalej Sąd zauważył, że w sprawie skarżący zgłosił zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych w dniu 4 kwietnia 2016 r., a więc organ pierwszej instancji miał czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do 4 maja 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Starosta wydał postanowienie na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane (konieczność uzupełnienia zgłoszenia). Zgodnie z art. 30 ust. 5d ww. ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a więc termin ten biegnie od początku od daty uzupełnienia zgłoszenia, co nastąpiło w dniu 27 kwietnia 2016 r. (wpływ pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r. do organu). Z pisma tego wynikało jednak, że skarżący wykonał już zgłoszone roboty budowlane w dniu 20 kwietnia 2016 r., a więc nie tylko przed datą wskazaną w zgłoszeniu, ale i przed upływem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ. A rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia jest jedną z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonanie montażu szyldu na elewacji budynku wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; 2/ art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pierwszej instancji mógł wnieść sprzeciw w sytuacji niewystąpienia przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych przepisami ustawy Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W motywach wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawany środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż wbrew podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiadała prawu. Natomiast we wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej inwestor D.G. kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji podnosząc, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy dla wykonania montażu na elewacji budynku szyldu reklamowego nie było potrzebne pozwolenie na budowę jak i zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a w związku z tym organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały do takich prac art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłaszając do nich sprzeciw. Jednakże z zarzutami skargi kasacyjnej, a dotyczącymi błędnej wykładni art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie można się zgodzić. Oba te zarzuty pozostają w okolicznościach tej sprawy całkowicie chybione. Na wstępie podkreślić należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż sporne roboty budowlane związane z zainstalowaniem szyldu reklamowego na budynku w [...] przy ul. [...], w którym firma skarżącego wynajmuje lokal, wymagały dokonania zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a. Zatem instalowanie tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 omawianej ustawy. Wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi – patrz: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 647/10. W tej sprawie mamy do czynienia z instalowaniem tablic reklamowych na budynku. Pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych związanych z instalowaniem wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie - wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06). W tej sprawie reklama, co już wyżej wskazano, jest instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym – budynku na działce nr [...], w [...] przy ul. [...]. Taka instalacja reklamy (dwóch szyldów reklamowych) wymagała niewątpliwie dokonania zgłoszenia. Odmienne stanowisko inwestora w tym zakresie prezentowane w skardze kasacyjnej, że montaż reklamy nie wymaga zgłoszenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Definiowanie w skardze kasacyjnej spornych prac budowlanych jako montażu reklamy nie prowadzi do odmiennych wniosków, albowiem instalowanie to potocznie zakładanie, montaż czy też umieszczanie reklamy na obiekcie budowlanym przy uwzględnieniu jej elementów mocujących. Tym samym nie jest także usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, co miało miejsce w tej sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia, lecz stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia. Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 6 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. Norma art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne przepisy. Wskazany przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 zawiera zatem samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", przy czym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował, jak też nie określił jakie przepisy miał na uwadze. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określeniu "inne przepisy" powinny się mieścić przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązujący. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi przytoczony wyżej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie jest kwestionowane w tej sprawie, iż inwestor po dokonaniu w dniu 4 kwietnia 2016 r. zgłoszenia instalacji szyldu reklamowego z terminem rozpoczęcia robót od dnia 4 maja 2016 r., nie czekając na upływ terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nawet mimo wydanego postanowienia w trybie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane w dniu [...] kwietnia 2016 r. zrealizował sporne zamierzenie, albowiem zainstalował reklamę na obiekcie budowlanym w [...] przy ul. [...]. Zaś do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w tym terminie 30 dni (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Skoro więc inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, jednak rozpoczął je przed terminem wynikającym z art. 30 ust. 5 ww. ustawy Prawo budowlane, stąd też właściwie zastosowano w tej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skoro w sposób niesporny naruszono art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie można, w okolicznościach tej sprawy, zatem skutecznie twierdzić, iż w sposób wadliwy zastosowano art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zatem przyjęta przez Sąd pierwszej instancji konstrukcja prawna oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. była całkowicie prawidłowa, albowiem wniesiona skarga inwestora nie zasługiwała na uwzględnienie. Również wniesiona skarga kasacyjna, jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.