I OSK 709/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 492/17 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 492/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 z późn. zm.) - dalej jako u.s.g., orzekł o nieważności zarządzenia z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], w którym Burmistrz [...] na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) – dalej jako u.s.o., art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. odwołał M. K. z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w [...] z dniem [...] grudnia 2016 r., bez wypowiedzenia. Wojewoda stwierdził, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przez "przypadek szczególnie uzasadniony" powinno się rozumieć takie okoliczności, które wskazują, iż z decyzją o odwołaniu dyrektora nie można czekać do zakończenia roku szkolnego i musi być ona podjęta natychmiastowo - w trakcie roku szkolnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego, w okolicznościach danej sprawy, organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Organ musi niezbicie wykazać dlaczego stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze prawidłowe funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Burmistrz [...] wskazał na niewłaściwy sposób zarządzania i wykonywania obowiązków Dyrektora, który powoduje, że zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania - SZPO w [...] przejawiające się w nagannej postawie dyrektora. O powyższym świadczyć miały skargi rodziców na niewłaściwe traktowanie dzieci przez Dyrektora placówki, pismo nauczycieli z dnia [...].11.2016 r., a także ustalenia poczynione przez komisję rewizyjną i komisję oświaty zdrowia, kultury i sportu, z których wynika brak empatii i zrozumienia ze strony Dyrektora w stosunku do potrzeb dzieci niepełnosprawnych i ich rodziców oraz brak współpracy pomiędzy Burmistrzem a Dyrektorem SZPO. Ponadto, w ocenie Burmistrza, Dyrektor placówki przejawia lekceważące podejście do gospodarki finansowej prowadzonej w kierowanej jednostce. Kolejny zarzut dotyczył zorganizowania zebrania nauczycieli SZPO w czasie zajęć lekcyjnych, co spowodowało pozostawienie dzieci bez opieki. Powyższe działania Dyrektora i dalsze pełnienie przez niego funkcji - w ocenie Burmistrza - zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym oraz oświatowym, uniemożliwiając przez to dalsze funkcjonowanie szkoły. Organ nadzoru uznał ww. zarzuty jako bardzo lakoniczne, hasłowe, incydentalne, przez co nie mogą stanowić zarówno pojedynczo jak i łącznie podstawy do zakwalifikowania ich do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie można bowiem stwierdzić, że wymienione działania (zaniechania) Dyrektora spowodowały zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania Zespołu Szkół, w szczególności w zakresie realizacji procesów kształcenia i wychowania oraz działalności opiekuńczej. W uzasadnieniu do zarządzenia nie wykazano w sposób niezbity, na czym polegało aroganckie zachowane Dyrektora w stosunku do rodziców uczniów i w jaki sposób spowodowało to zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania SZPO. Nie wykazano też na czym polega lekceważące podejście Dyrektora do gospodarki finansowej w prowadzonej jednostce i jakie wywołało to skutki, nie przedstawiono kiedy miały miejsce zebrania nauczycieli SZPO organizowane przez Dyrektora w czasie zajęć lekcyjnych. Organ nadzoru uznał, że zarzuty Burmistrza [...] pod adresem Dyrektora SZPO cechuje ogólnikowość i brak konkretnych, niepodważalnych dowodów ich zaistnienia i nie powinny skutkować tak surową konsekwencją, jaką jest odwołanie z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia. Burmistrz [...] zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucił mu naruszenie: a) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza jest sprzeczne z prawem i stwierdzenie nieważności tego zarządzenia mimo istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania zarządzenia. b) naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez dowolną ocenę przytoczonych przez Burmistrza dowodów zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych, uzasadniających odwołanie Dyrektora, co doprowadziło do uznania, że organ prowadzący nie był upoważniony do odwołania M. K. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. W ocenie Burmistrza konstrukcja podstawy materialnoprawnej natychmiastowego odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska wskazuje na uznaniowy charakter odwołania dokonywanego w następstwie stwierdzenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" dla odwołania. Polemizując ze stanowiskiem Wojewody o braku niepodważalnych dowodów potwierdzających niewłaściwe zarządzanie placówką Burmistrz podniósł, że argumenty zawarte w uzasadnieniu zarządzenia należy taktować jako ciąg zdarzeń wskazujący na styl zarządzania powierzoną placówką. Nie można zatem analizować pojedynczych zdarzeń jako jednostkowych i incydentalnych, gdyż wszystkie opisane okoliczności wskazują, iż styl zarządzania destabilizuje prace szkoły zarówno w aspekcie wychowawczym jak i na linii dyrektor - nauczyciele, co potwierdzają uwagi nauczycieli, rodziców, ale też Rady Rodziców, która jest obligatoryjnym organem umocowanym do działania w art. 53 u.s.o. i może dokonywać oceny pracy Dyrektora. Uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że wedle art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o., odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre, wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa poprzez wskazanie, że wymaga ona przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a tylko tak istotne (poważne), które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka ta musi więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego, przy czym sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli. Istotne jest to, że takie "szczególnie uzasadnione" okoliczności powodują destabilizację funkcjonowania szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia temu jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Należy też wskazać, że uchwała o odwołaniu, zawierająca element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek". W wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że: "W art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Są to powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji." (LEX nr 2227144). Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę ocena zarządzenia Burmistrza [...] jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem zarządzenie w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przytoczone przez Burmistrza okoliczności odwołania Dyrektora nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zarzut braku empatii w stosunku do dzieci niepełnosprawnych i ich rodziców, zarzut aroganckiego zachowania Dyrektora w stosunku do rodziców uczniów oraz zarzut organizowania przez Dyrektora zebrań nauczycieli podczas zajęć lekcyjnych nie znalazł jednoznacznego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że powołane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności są lakoniczne i gołosłowne, przez co nie mogą stanowić zarówno pojedynczo jak i łącznie podstawy do zakwalifikowania ich do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tak samo ocenić należy stawiany Dyrektorowi zarzut lekceważącego podejścia do gospodarki finansowej prowadzonej w kierowanej jednostce. Z uzasadnienia zarządzenia nie wynika bowiem w ogóle, na podstawie jakich przesłanek organ prowadzący doszedł do takiego wniosku i jakie konkretne zdarzenia uznał za przejaw tego zachowania, a także jakie skutki wywołało ono w sferze finansowej działalności szkoły. Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Nawet gdyby się zgodzić, że Dyrektor w okresie sprawowania funkcji dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Burmistrz [...], reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że zarządzenie Burmistrza jest sprzeczne z prawem i stwierdzenie nieważności tego zarządzenia mimo istnienia materialnoprawnej podstawy do jego wydania, b) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę przytoczonych przez Burmistrza dowodów zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych, uzasadniających odwołanie Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych, co doprowadziło do uznania, że organ prowadzący nie był upoważniony do odwołania M. K. ze stanowiska dyrektora. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik Burmistrza zarzucił wyrokowi naruszenie postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy znajdującego się w aktach, poprzez błędne przyjęcie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające odwołanie M. K. ze stanowiska dyrektora. Pełnomocnik Wojewody wniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Bydgoszczy, że w sposób dowolny ocenił przytoczone przez Burmistrza [...] dowody zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych, uzasadniających odwołanie Dyrektora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie sporne jest nie to, czy prawidłowa była ocena zaistniałych przypadków, ale to czy w ogóle pojawiły się przesłanki uprawniające organ do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jak trafnie zauważył WSA w Bydgoszczy, istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie zaszły okoliczności "szczególnie uzasadnione". Sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie w tej materii i podkreślały, że wykładnia wymienionego pojęcia musi być zawężająca i powinna dotyczyć tylko takich sytuacji, których zaistnienie stanowi zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe, których skutki są tak poważne, że zagrażają bezpośrednio dobru szkoły i procesowi dydaktycznemu, a nadto mogą prowadzić do takich konsekwencji, które nie sposób zaakceptować na płaszczyźnie obyczajowej czy społecznej. Słusznie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie będzie się mieściło każde naruszenie prawa, a jego specyfika polega też na tym, że następuje destabilizacja działań szkoły pod względem dydaktycznym i wychowawczym i wobec tego wymagana jest niezwłoczna interwencja. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Bydgoszczy prawidłowo ocenił, że Zarządzenie Burmistrza [...] nie zawiera opisu takich zdarzeń, które miałyby kwalifikowany charakter. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1774/17 regulacja wynikająca z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty znajduje zastosowanie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych a szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano okoliczności, które zdaniem organu prowadzącego szkołę stanowiły podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, jednak w żaden sposób nie wykazano, że naruszenia, jakich miał się dopuścić dyrektor szkoły, obligowały do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro Burmistrz [...] nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności dyskwalifikujące dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w wykonywaniu powierzonych jemu obowiązków to zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie nie może się ostać, ponieważ nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniająca zwolnienie dyrektora w tym trybie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.