II SA/Bd 492/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych oddala skargę. II SA/Bd 492/17 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]., działając na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 z późn. zm.)- dalej jako u.s.g- Wojewoda [...] orzekł o nieważności zarządzenia Burmistrz C. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie odwołania M. K. z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w C. . W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że Burmistrz C. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) – dalej jako u.s.o., art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym odwołał M. K. z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w C. , z dniem [...] r., bez wypowiedzenia. Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. W toku badania jego legalności Wojewoda stwierdził, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Oznacza to, że zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że przez "przypadek szczególnie uzasadniony" powinno się rozumieć takie okoliczności, które wskazują, iż z decyzją o odwołaniu dyrektora nie można czekać do zakończenia roku szkolnego i musi być ona podjęta natychmiastowo - w trakcie roku szkolnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego nauczyciela z funkcji kierowniczej ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego, w okolicznościach danej sprawy, organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Organ odwołujący nauczyciela ze stanowiska kierowniczego musi niezbicie wykazać dlaczego - jego zdaniem - stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze prawidłowe funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego. Szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Sama okoliczność utraty zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora nie może być uznana za przesłankę zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora. Oceniając przedmiotowe zarządzenie Wojewoda [...] dokonał analizy wskazanych w nim przyczyn zastosowania trybu odwołania dyrektora przewidzianego art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Burmistrz C. wskazał na niewłaściwy sposób zarządzania i wykonywania obowiązków Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w C. , który powoduje, że zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania- SZPO w C. przejawiające się w nagannej postawie dyrektora szkoły. O powyższym świadczyć miały skargi rodziców na niewłaściwe traktowanie dzieci przez Dyrektora placówki, pismo nauczycieli z dnia [...] r. , a także ustalenia poczynione przez komisję rewizyjną i komisję oświaty zdrowia, kultury i sportu, z których wynika brak empatii i zrozumienia ze strony Dyrektora w stosunku do potrzeb dzieci niepełnosprawnych i ich rodziców oraz brak współpracy pomiędzy Burmistrzem a Dyrektorem SZPO. Ponadto, w ocenie Burmistrza, Dyrektor placówki przejawia lekceważące podejście do gospodarki finansowej prowadzonej w kierowanej jednostce. Kolejny zarzut dotyczył zorganizowania zebrania nauczycieli SZPO w czasie zajęć lekcyjnych, co spowodowało pozostawienie dzieci bez opieki. Powyższe działania Dyrektora Zespołu i dalsze pełnienie przez niego funkcji w ocenie Burmistrza - zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym oraz oświatowym, uniemożliwiając przez to dalsze funkcjonowanie szkoły. Oceniając zarządzenie Burmistrza w kontekście wyżej przywołanej wykładni omawianego przepisu organ nadzoru uznał zarzuty wskazane w uzasadnieniu tego aktu jako bardzo lakoniczne, hasłowe, incydentalne, przez co nie mogą stanowić zarówno pojedynczo jak i łącznie podstawy do zakwalifikowania ich do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie można bowiem stwierdzić, że wymienione w uzasadnieniu działania (zaniechania) Dyrektora spowodowały zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania Zespołu Szkół, w szczególności w zakresie realizacji procesów kształcenia i wychowania oraz działalności opiekuńczej. W uzasadnieniu do zarządzenia nie wykazano w sposób niezbity, na czym polegało aroganckie zachowane Dyrektora w stosunku do rodziców uczniów i w jaki sposób spowodowało to zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania SZPO, w szczególności w zakresie realizacji procesu dydaktycznego, wychowawczego i oświatowego. Nie wykazano też na czym polega lekceważące podejście Dyrektora do gospodarki finansowej w prowadzonej jednostce i jakie wywołało to skutki. W uzasadnieniu do zarządzenia nie wskazano też i nie przedstawiono kiedy miały miejsce zebrania nauczycieli SZPO organizowane przez Dyrektora w czasie zajęć lekcyjnych. Przedstawione zarzuty, w ocenie Wojewody, mogą ewentualnie stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez Dyrektora. Organ nadzoru uznał, że zarzuty Burmistrz C. pod adresem Dyrektora SZPO sprowadzające się do niewłaściwego zarządzania placówką, aroganckiego traktowania rodziców i braku współpracy z Radą Rodziców cechuje ogólnikowość i brak konkretnych, niepodważalnych dowodów ich zaistnienia. Z uzasadnienia zarządzenia nie wynika natomiast, jaki wpływ te relacje mogłyby mieć na dalsze spełnianie zadań przez szkołę oraz dlaczego należy je uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. Z tego względu Wojewoda uznał, że zarzuty formułowane pod adresem Dyrektora SZPO nie wkraczają w sferę szczególnie uzasadnionych przypadków. Są to przypadki, które w ocenie organu nadzoru nie powinny skutkować tak surową konsekwencją, jaką jest odwołanie z funkcji Dyrektora bez wypowiedzenia. Ustawa o systemie oświaty przewiduje bowiem inne, mniej dotkliwe możliwości odwołania dyrektora szkoły. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie Burmistrz C. Nr [...] z dnia [...] r. narusza w sposób istotny wskazane wyżej przepisy prawa, co powoduje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Burmistrz C. zaskarżył opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucił mu naruszenie: a) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez bezpodstawne przyjęcie, że Zarządzenie Burmistrza jest sprzeczne z prawem i stwierdzenie nieważności tego Zarządzenia mimo istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania Zarządzenia. b) naruszenie art. 38 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez dowolną ocenę przytoczonych przez Burmistrza dowodów zaistnienia przypadków szczególnie uzasadnionych, uzasadniających odwołanie Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych, co doprowadziło do uznania, że organ prowadzący nie był upoważniony do odwołania M. K. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w Choczu. W uzasadnieniu skargi Burmistrz powołał się na ustrojową kompetencję własną do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) oraz na materialnoprawne uprawnienie do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. W ocenie Burmistrza zarządzenie to zatem znajduje oparcie w konkretnym przepisie i jako takie nie mogło zostać wydane z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja podstawy materialnoprawnej natychmiastowego odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska wskazuje na uznaniowy charakter odwołania dokonywanego w następstwie stwierdzenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" dla odwołania. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. daje organowi prowadzącemu szkołę uprawnienie do odwołania ze stanowiska kierowniczego nauczyciela w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w razie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena konkretnego przypadku z punktu widzenia potrzeby natychmiastowego odwołania z funkcji dyrektora placówki oświatowej pozostawiona została organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Burmistrz C., zachodzą przesłanki do odwołania M. K. z funkcji Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w C. , noszące znamiona szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący ustalił bowiem, że sposób wykonywania przez M. K. obowiązków Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w C. powoduje, że nie jest możliwe dalsze zajmowanie przez niego tego stanowiska i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania SZPO w C. przejawiające się w nagannej postawie dyrektora szkoły. Polemizując ze stanowiskiem Wojewody o braku niepodważalnych dowodów potwierdzających niewłaściwe zarządzanie placówką Burmistrz podniósł, że argumenty zawarte w uzasadnieniu podjętej w formie zarządzenia decyzji organu prowadzącego należy taktować jako ciąg zdarzeń wskazujący na styl zarządzania powierzoną placówką. Nie można zatem analizować pojedynczych zdarzeń jako jednostkowych, jednorazowych i incydentalnych, gdyż wszystkie opisane okoliczności wskazują, iż styl zarządzania destabilizuje prace szkoły zarówno w aspekcie wychowawczym jak i na linii dyrektor - nauczyciele. Wszystkie przypadki obrazują to, że Dyrektor stylem zarządzania destabilizuje pracę szkoły, co potwierdzają uwagi nauczycieli, rodziców, ale też Rady Rodziców, która jest obligatoryjnym organem umocowanym do działania w art. 53 ustawy o systemie oświaty i może dokonywać oceny pracy Dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Materialnoprawną podstawę zarządzenia Burmistrz C. stanowił przepis art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wedle którego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa poprzez wskazanie, że wymaga ona przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego, przy czym sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli. Istotne jest to, że takie "szczególnie uzasadnione" okoliczności powodują destabilizację funkcjonowania szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia temu jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Należy też wskazać, że uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zawierająca element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, LEX nr 1356976; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12, LEX nr 1336391). Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że: "W art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Są to powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji." ( LEX nr 2227144). Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę ocena zarządzenia Burmistrz C. jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem zarządzenie z dnia [...]. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Zespołu Placówek Oświatowych w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że powodem odwołania dotychczasowego Dyrektora SZPO ze stanowiska kierowniczego są: -brak empatii ze strony Dyrektora w stosunku do dzieci niepełnosprawnych i ich rodziców, -aroganckie zachowanie Dyrektora w stosunku do rodziców uczniów, -lekceważące podejście do gospodarki finansowej prowadzonej w kierowanej jednostce, -organizowanie zebrań nauczycieli SZPO w czasie zajęć lekcyjnych, co zdaniem Burmistrza powodowało pozostawienie dzieci bez opieki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przytoczone przez Burmistrza okoliczności odwołania Dyrektora nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zarzut braku empatii w stosunku do dzieci niepełnosprawnych i ich rodziców, zarzut aroganckiego zachowania Dyrektora w stosunku do rodziców uczniów oraz zarzut organizowania przez Dyrektora zebrań nauczycieli podczas zajęć lekcyjnych nie znalazł jednoznacznego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że powołane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności są lakoniczne i gołosłowne, przez co nie mogą stanowić zarówno pojedynczo jak i łącznie podstawy do zakwalifikowania ich do katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tak samo ocenić należy stawiany Dyrektorowi zarzut lekceważącego podejścia do gospodarki finansowej prowadzonej w kierowanej jednostce. Z uzasadnienia zarządzenia nie wynika bowiem w ogóle, na podstawie jakich przesłanek organ prowadzący doszedł do takiego wniosku i jakie konkretne zdarzenia uznał za przejaw tego zachowania, a także jakie skutki wywołało ono w sferze finansowej działalności szkoły. Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Organ prowadzący nie wykazał również, że ze względu na stopień naruszeń obowiązków dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych powoduje zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Nawet gdyby się zgodzić, że Dyrektor w okresie sprawowania funkcji dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powoływane przez Burmistrza okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że Dyrektor SZPO w C. utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji. Tak więc zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie w sposób istotny naruszało prawo, zatem jako nieważne podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2016r., poz. 718 ze zm.).