II SA/Ol 602/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że od 2011 roku prowadzone jest postępowanie zainicjowane pismem D. S., dotyczącym wykonania otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. A w A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane dwa razy - w 2013 r. i raz w 2014 r., umarzał postępowanie w sprawie, w każdym z tych przypadków zapadła decyzja była uchylana przez organ II instancji, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. A ponownie umorzył postępowanie w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku nr "[...]" usytuowanej od strony budynku nr "[...]" przy ul. A w A. W uzasadnieniu wskazano, że wykonano wszelkie zalecenia organu odwoławczego. Z informacji z Urzędu Miasta wynika, że budynek przy ul. A został oddany do użytkowania w kwietniu 1973 r., nie zachował się natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1968 r., podobnie jak dokumentacja budowla, w tym pozwolenie na budowę. Z pozwolenia na budowę budynku numer "[...]" nie wynika żadna informacja o planie zagospodarowania przestrzennego. Budynek nr "[...]" został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, o czym świadczy oddanie go do użytkowania. Z powodu braku projektu budowlanego nie jest możliwe udowodnienie, że został on wykonany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, tym samym nie można wykazać, że otwory okienne w budynku nr "[...]" wykonane zostały niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Brak jest tych dokumentów, zaś świadkowie zgodnie potwierdzili, że otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy budynku, a nie po zakończeniu budowy. Od powyższej decyzji odwołała się D. S., wnosząc jak się wydaje, o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie wskazała, że brak dokumentacji we wszystkich archiwach to ewidentna patologia w tworzeniu bazy akt, dla których zostały one powołane. Skoro rodzice skarżącej ograniczeni byli, budując budynek, pewnymi zasadami, np. co do długości ściany, to te same zasady musiały obowiązywać na sąsiedniej działce. Przeprowadzone oględziny sąsiadujących budynków nie są rzetelne, bo żaden inny dom nie ma takich dużych 5-ciu okien, a gdy ma duże okna w ścianie to jest oddalony na odległość 3 metrów. Skarżąca nigdy nie twierdziła, że okna w ścianie budynku nr "[...]" zostały wykonane po zakończeniu budowy. Natomiast to, że budynek został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, ale niezgodnie z przepisami, nie oznacza, iż taki stan należy uznać za słuszny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", po uprzednim przywróceniu terminu do złożenia odwołania, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach decyzji wskazano, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące w czasie budowy przedmiotowego budynku nie nakładały na jego właściciela obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z jego budową, zaś organy miały obowiązek archiwizowania dokumentacji jedynie przez 5 lat. Inwestycji nie można traktować jako samowoli budowlanej, gdyż z zachowanych dokumentów wynika, że w dniu 5 maja 1970r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem w odniesieniu do przedmiotowego budynku została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie można tej inwestycji uznać za samowolę budowlaną. W sytuacji braku dokumentów dotyczących budowy spornego budynku nie można też mówić o zrealizowaniu go z istotnymi bądź nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji i warunków pozwolenia na budowę. W ocenie organu nie potwierdziło się również rzekome wybicie otworów okiennych, po oddaniu budynku do użytkowania, co nastąpiło w kwietniu 1973r. Z zeznań świadków wynika bowiem, że otwory okienne są takie same od początku budowy. Ponadto wygląd elewacji zewnętrznej przedmiotowej ściany nie wskazuje na prowadzenie robót budowlanych w postaci wybicia w niej otworów okiennych, już po zakończeniu inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego polega na braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skargę na powyższą decyzję wywiodła D. S., wnosząc, jak się wydaje, o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że: - nigdy nie twierdziła, że w domku nr "[...]" przy ul. A w A wybito otwory okienne, po oddaniu go w kwietniu 1973r. do użytkowania; - twierdzenie, że nie należy przesłuchiwać świadka – A. S., jest w ocenie skarżącej "jak najbardziej celowe, gdyż ja nie wiem czy ta Pani odstąpiła lub odsprzedała swoją działkę, już z wybudowanymi fundamentami o wymiarach ścian budynku 9m.10m p. B. z mężem." Według skarżącej "wezwanie p. S. w charakterze świadka jest potrzebne, bo to ona może wypowie się co do warunków obowiązujących przy budowie domu"; - nieracjonalne jest twierdzenie, że osoba wpisująca w 1973r. budynek, czyli w chwili oddania go do zamieszkania, pomyliła się i wpisała 84 m kw. zamiast 128,87 m kw.; - nierzetelność organu polega na tym, że "pomija odległość ściany budynku, wynoszącej 3 m (a taka wtedy obowiązywała dopuszczalna odległość) od granicy sąsiada", nie wyszczególniając przy tym "budynków od nr "[...]" (oprócz A), które to ściany nie mają okien, gdy wybudowane zostały mury budynku w odległości 1 m od granicy sąsiada." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz.1066 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I stopnia z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku nr "[...]’ usytuowanej od strony budynku nr "[...]" przy ul. A w A. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, według której we wspomnianym wyżej budynku wybudowano okna po nieprawidłowej ścianie budynku, od strony posesji skarżącej. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że dokumentacja planistyczna ani budowlana przedmiotowego budynku nie zachowała się, co potwierdził Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta. W piśmie z dnia 17 września 2014r. stwierdził, że nieruchomość nr A w obrębie A leży na terenie, który nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w zasobach Wydziału nie znaleziono żadnej decyzji o warunkach zabudowy (akta adm. organu I instancji, k. – 77). Natomiast w piśmie z dnia 15 grudnia 2011r. (akta adm., k. – 6.) poinformował również, że w posiadanych rejestrach "Pozwoleń na budowę i użytkowanie", nie znaleziono wpisu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A. Podobnie Archiwum Państwowe w swoim piśmie z dnia 5 sierpnia 2014r. wskazało, że nie posiada dokumentacji projektowej, dokumentów związanych z budową, pozwoleń na budowę oraz użytkowanie budynku mieszkalnego, położonego w A przy ul. A (akta adm. organu I instancji, k. – 74). Natomiast w "Księdze Ewidencyjnej ruchu budowlanego w gospodarce prywatnej na lata 1970-1973" pod pozycją A istnieje zapis o oddaniu w kwietniu 1973r. do użytku budynku mieszkalnego przy ul. A, a pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 5 maja 1970r. (pismo z 14 sierpnia 2014r., akta adm., k. – 73). Odnośnie do otworów okiennych znajdujących się w spornym budynku od strony nieruchomości skarżącej (przy ul. A w A), to z zeznań świadków ("[...]") wynika, że otwory okienne zostały wykonane w trakcie budowy rzeczonego budynku, a nie po jej zakończeniu. Potwierdził to również były mąż skarżącej, czyli W. M., który zeznał, że właściciele budynku przy ul. A otrzymali pisemną zgodę na wykonanie okien od strony budynku skarżącej (ul. A). Dokument ten według wyjaśnień świadka otrzymał pracownik Urzędu Miasta A (Wydział Budownictwa), a było to w latach gdy p. B. budowali swój dom (akta adm. organu I instancji, k. – 8). Również skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że otwory okienne od strony jej działki wykonane zostały w trakcie budowy budynku nr "[...]". W kontekście niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 j.t.), który mógłby mieć ewentualne zastosowanie w sprawie, a który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego może stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ ten może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, że stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków niewynikających wprost z przepisów prawa. W związku z bezsprzecznym brakiem dokumentacji budowlanej spornego budynku organ mógł rozważać ewentualne zastosowanie jedynie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie np. postępowanie naprawcze z art. 51 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 Prawa budowlanego nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego, dotyczących utrzymywania obiektu. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747). Nie można natomiast na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się konieczność badania, jaki stan techniczny został zaakceptowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1394/2008, LEXIS PL nr 2475004). Chodzi mianowicie o stan, w którym pozwolenie na budowę akceptuje stan techniczny obiektu, który jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro w niniejszej sprawie nie zachowało się pozwolenie na budowę, nie ma też żadnej innej dokumentacji planistycznej i budowlanej, to trudno określić wzorzec, do którego organy mogły odnosić aktualny stan budynku. Z całą pewnością zaś niedopuszczalne byłoby wysuwanie przypuszczeń wskazujących na niezgodność wykonanych robót budowlanych w spornym budynku z pozwoleniem budowlanym, skoro takiego pozwolenia na budowę nie ma. W takiej sytuacji wręcz uprawnione jest domniemanie na rzecz zgodności spornej inwestycji z decyzją i projektem budowlanym. Jak już wskazano, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu tego, w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstania innych okoliczności. Dopiero od takich niewadliwych ustań zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Z konstrukcji omawianego przepisu wynika także, że nie daje on podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno – budowlanych, byłoby w takim przypadku naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. Natomiast podstawą prawną umorzenia postępowania był art. 105 § 1 k.p.a., stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, dostępny: CBOIS). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że stan techniczny spornego budynku nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwu zdrowia oraz życia ludzi. Budynek ten został zaś niewątpliwie oddany do użytku, a to oznacza, że w momencie odbioru był zachowany stan zgodny z udzielonym w dniu 5 maja 1970r pozwoleniem na budowę.. Odnośnie zaś do wybudowanych otworów okiennych od strony posesji skarżącej, to aktualnie z całą pewnością można uznać, że zostały wykonane w trakcie budowy, czyli na podstawie stosownej decyzji. Nie ma zatem żadnych podstaw żeby domniemywać, że otwory okienne zostały wykonane pomimo odmiennych zapisów pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji w prowadzonym przez organy postępowaniu, co skutkowało przyjęciem, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Niesłuszny jest przy tym zarzut skarżącej, wskazujący na konieczność przesłuchania dodatkowego świadka, który w ocenie Sądu nie mógł wnieść nic nowego do sprawy. Skarżąca żądała przesłuchania p. A. S., która według niej sprzedała sporną działkę p. B.. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z twierdzeniem uczestniczki postępowania, zawnioskowany świadek nie był osobą sprzedającą nieruchomość, a jedynie osobą spokrewnioną ze sprzedającymi, a osoby sprzedające działkę już nie żyją. Dla wyniku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia ewentualny błąd co do powierzchni spornego budynku w momencie oddawania go do użytkowania. To zaś, że większość domów sąsiednich nie ma wybitych okien po tej stronie, co sąsiedzi skarżącej, nie może powodować poczynienia automatycznego założenia, że okna te zostały wykonane nieprawidłowo i bez stosownych pozwoleń. Nie ma żadnych podstaw prawnych dla przyjęcia takiego domniemania, które rodziłoby dla uczestnika postepowania daleko idące i niekorzystne skutki prawne po ponad czterdziestu latach od oddania budynku do użytkowania. Wobec tego, skargę jako pozbawioną słuszności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.