II OSK 3296/17

Dnia 31 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 688/17 w sprawie ze skargi R.P. i E.W. na postanowienia Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji zwłok I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek R.P. i E.W.o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. II SA/Sz 688/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.P. i E.W. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie (dalej: "Wojewódzki Inspektor Sanitarny") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji zwłok, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskami z dnia 17 czerwca 2014 r. Skarżący zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "Powiatowy Inspektor Sanitarny") o wznowienie postępowania w sprawie wniosku H.P. oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., o zezwoleniu na ekshumację zwłok/szczątków J.P. i W.K., pochowanych na starym cmentarzu w [...] i przeniesienia oraz pochowania na nowym cmentarzu w [...]. Wskazali, że wniosek nie obejmował wykazu wszystkich członków rodziny uprawnionych do współdecydowania w sprawie pochówku, na skutek czego nie brali udziału w postępowaniu i nie została im doręczona wydana w tej sprawie decyzja. Postanowieniem z dnia [....] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił wznowienia postępowania w sprawie ekshumacji szczątków. Dokonując oceny zasadności żądania wskazał na okoliczność, iż strony wskazały termin, w którym dowiedziały się o ekshumacji na dzień 18 marca 2014 r. Tym samym nie został zachowany termin miesięczny określony w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), co stanowiło podstawę odmowy wznowienia postępowania. W zażaleniu Skarżący podnieśli, że w dniu ekshumacji nie mieli wiadomości o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstaniecie naprowadzając, że z informacji zawartej w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że Skarżący o ekshumacji szczątków dowiedzieli się po fakcie, wieczorem w dniu jej wykonania, to jest 18 marca 2014 r. Wyjaśnił, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Zatem chodzi o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia, przy czym nie jest konieczne, aby strona poznała dokładnie jego treść, wystarczy, jeśli posiada informacje, czego decyzja dotyczy. W konsekwencji za prawidłowe uznał ustalenia, że wnioski Skarżących zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Skarżący w skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, szczegółowo wskazując szereg artykułów K.p.a., w wyniku czego dokonano niepełnej oceny materiału dowodowego oraz obowiązujących regulacji, ograniczając zaskarżone rozstrzygnięcia do wadliwych przesłanek uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W ocenie WSA doszło do nieprawidłowej oceny w zakresie przekroczenia przez Skarżących terminu do wniesienia wniosków o wznowienie postępowania, a poczynione przez organy ustalenia były niewystarczające. Organ za datę "dowiedzenia się o decyzji" przez Skarżących uznał datę powzięcia wiadomości o dokonanej ekshumacji. Jednak postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy strony zachowały termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., nie było prawidłowe. Zarówno oświadczenia złożone przez oboje Skarżących do protokołu przesłuchania, jak i żądanie wyartykułowane w piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. zmierzały do ustalenia, kiedy Skarżący dowiedzieli się o czynności ekshumacji, a nie o decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na ekshumację. Wiedza o dokonanej czynności ekshumacji nie jest tożsama z wiedzą o tym, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna, kto i kiedy ją wydał. Skarżący, dla skutecznego złożenia wniosku do właściwego organu, obejmującego wskazanie czego ten wniosek dotyczy, musieli poczynić pewne ustalenia w tym zakresie, aby móc sformułować żądanie wznowienia określonego postępowania administracyjnego i skierować je do właściwego organu. Fakt, że w dniu, kiedy ekshumacja została przeprowadzona Skarżący pozyskali wiedzę o tej czynności nie pozwala na automatyczne przyjęcie, że w tej dacie powzięli również informację o przyczynach jej przeprowadzenia, w szczególności, że dowiedzieli się o wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Aby dowiedzieć się o decyzji Skarżący musieli przejawić jakąś aktywność, o czym świadczyć może chociażby to, że w złożonych wnioskach dokładnie określili ich przedmiot wymieniając decyzję ze wskazaniem numeru, datę jej wydania, organ, który ją wydał oraz wskazali dokładnie jej przedmiot. WSA podkreślił, że działania organu winny zmierzać do ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach Skarżący zyskali wiedzę o wydanej decyzji, zezwalającej na dokonanie ekshumacji. Dopiero prawidłowe określenie tej daty pozwoli na właściwą ocenę, czy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został przez Skarżących zachowany, przy czym badanie powinno uwzględniać również i to, że wnioski o wznowienie postępowania nie zostały złożone przez Skarżących równocześnie. W skardze kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 148 § 2 K.p.a. polegającą na mylnym uznaniu, że przepis ten wymaga, aby data "dowiedzenia się o decyzji" odnosiła się "wyłącznie daty i faktu wydania decyzji zezwolenia na ekshumację"; b) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( t.j. Dz.U. 2017 poz. 912), poprzez błędnie uznanie, iż ekshumacji zwłok można dokonać bez zezwolenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; c) art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędne uznanie, iż data "dowiedzenia się o decyzji" nie jest równoznaczna z datą "dowiedzenia się" o ekshumacji; d) art. 148 § 1 i 2 K.p.a poprzez błędne uznanie, iż w sprawie o ekshumację zwłok na wniosek uprawnionego, pojęcia "dowiedzenia się o decyzji" oraz "dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania" są rozłączne; 2. przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) błędne uchylenie postanowienia w sytuacji uznania, iż nie ma zastosowania przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ; b) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż oświadczenia skarżących dotyczyły jedynie daty czynności dokonanej ekshumacji, a nie wydanej w przedmiocie zezwolenia na ekshumację decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powołując obie podstawy kasacyjne zarzuca naruszenie art. 148 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ze wspólną argumentacją sprowadzającą się do kwestionowania stanowiska WSA, że wskazana przez Skarżących data, w której uzyskali informację o dokonanej czynności ekshumacji nie jest tożsama z wiedzą o tym, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna oraz kto i kiedy ją wydał. Podniesiono, że warunkiem dokonania ekshumacji jest zezwolenie właściwego państwowego inspektora sanitarnego, o czym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Decyzję taką wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] listopada 2013 r., natomiast Skarżący wnioski o wznowienie postępowania złożyli 16 i 17 czerwca 2014 r. Skarżący kasacyjnie naprowadził, że wykładnia gramatyczna art. 148 § 3 K.p.a. (powinno być: "§ 2") wskazuje, że dla oceny spełnienia przesłanek czasowych do wniesienia podania ważna jest data, w której strona powzięła wiadomość o istnieniu decyzji oraz zawartym w niej rozstrzygnięciu. Jednakże w sprawie, w której przedmiotem postępowania jest ekshumacja (faktycznie już dokonana), należy również odwołać się do wykładni systemowej i celowościowej. Art. 148 § 2 K.p.a. nie można stosować nie uwzględniając przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ustawy o cmentarzach, który jednoznacznie wskazuje na prawny obowiązek uzyskania zezwolenia na dokonanie ekshumacji. Stosownie do przepisu art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1661/17, LEX 2481414 i powołane tam orzecznictwo), że zawarty w art. 148 § 2 K.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Identyfikacja zaś decyzji, to uzyskanie informacji o nazwie organu, który decyzję wydał oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Przy takiej treści przepisu i jednolitych poglądach orzecznictwa nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Organu, że skoro prawo materialne (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) dokonanie ekshumacji uzależnia od uprzedniej (wcześniejszej) decyzji organu sanitarnego, to uzyskanie wiedzy o czynnościach ekshumacyjnych jest tożsame z uzyskaniem wiedzy o decyzji i to w sposób pozwalający na jej identyfikację. Przede wszystkim wskazać należy, że w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymieniono trzy przypadki, w których ekshumacja może być dokonana. Powzięcie więc wiadomości o ekshumacji wcale nie musi oznaczać, że nastąpiła ona na umotywowaną prośbę osób uprawnionych (pkt 1). Poza tym nie można wykluczyć sytuacji polegającej na niedopełnieniu prawnego obowiązku uzyskania zezwolenia na dokonanie ekshumacji i wykonania takiego przeniesienia bez zgody właściwego organu. Zatem czym innym jest wiedza o podjętych (wykonanych) czynnościach ekshumacyjnych a czym innym jest wiedza o istnieniu decyzji, na podstawie której czynności te były wykonane. Trafnie więc WSA stwierdził, że procedując w przedmiocie podań o wznowienie postępowania datowanych na 16 i 17 czerwca 2014 r., Powiatowy Inspektor Sanitarny w sposób nieuprawniony przyjął, że data powzięcia przez Skarżących informacji o ekshumacji jest datą dowiedzenia się o decyzji zezwalającej na jej dokonanie. Aby dowiedzieć się o istnieniu decyzji Skarżący musieli podjąć konkretne działania umożliwiające ustalenie organu, który właściwy jest w tego rodzaju sprawach i który na ekshumację zezwolił. O tym, że po uzyskaniu wiedzy o fakcie ekshumacji Skarżący takie działania podjęli, świadczy "zidentyfikowanie" decyzji, czyli dokładne określenie w podaniach o wznowienie jej numeru, daty wydania oraz organu, który decyzję podjął. Konkluzja jest więc taka, że zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, są nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Oddalając wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że Skarżący nie wykazali faktu poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a.