II SA/Po 179/17

Dnia 7 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 roku sprawy ze skargi E. L. i M. L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 roku Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: "PINB" lub "Inspektor Powiatowy") decyzją z [...] 2016 r., nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. L. i E. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. 15, obręb D.) do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 22 grudnia 2015 r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ulicy [...] w P.. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, złożony z części o trzech kondygnacjach nadziemnych oraz z części parterowej. Ustalono, że od 30 kwietnia 2014 r. współwłaścicielami nieruchomości są M. i E. L. i to oni byli inwestorami robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie części mieszkalnej oraz części garażowej budynku przy ulicy [...], a roboty te polegały na wyburzeniu części ścian i budowie nowych, co spowodowało wydzielenie nowych pomieszczeń mieszkalnych. W następstwie tych robót budowlanych powstało siedem niezależnych lokali mieszkalnych: po dwa lokale na każdej kondygnacji w części mieszkalnej trzykondygnacyjnej, dostępne z wspólnej klatki schodowej oraz jeden lokal w części garażowej dostępny odrębnym wejściem od frontu budynku. Wykonano także inne prace budowlane, polegające na wymianie okien i drzwi, wymianie instalacji oraz utworzeniu balkonu na stropie pierwszej kondygnacji nadziemnej od strony ogrodowej. W trakcie kontroli stwierdzono, że każdy lokal posiada odrębne drzwi wejściowe oznaczone numerem oraz, że w skład każdego z lokali wchodzi kuchnia, łazienka oraz przynajmniej jeden pokój. Dalej organ wyjaśnił, iż na podstawie dokumentacji archiwalnej ustalono, że Prezydent Miasta P. dla przedmiotowej nieruchomości wydał następujące decyzje: - z dnia [...] 1971 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego - bliźniaka oraz zatwierdzającej projekt budowlany, załączony przez wnioskodawcę - E. G.; - z dnia [...] 1971 r. znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę instalacji wod.-kan. i centralnego ogrzewania oraz zatwierdzającej projekt budowlany, załączony przez wnioskodawcę - E. G.; - z dnia [...] 1974 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nakazująca rozebranie szopy oraz wykonanie balustrad; - z dnia [...] 1989 r., znak [...], udzielającą pozwolenia na budowę, obejmującą tymczasowy garaż murowany oraz rozbudowę istniejącego garażu, której integralną część stanowi m.in. projekt budowlany, wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. G.; - z dnia [...] 2014 r., nr [...], znak [...], o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na wykonanie wewnętrznej instalacji gazu, wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. L.; - z dnia [...] 2015 r., nr [...], znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydaną po rozpatrzeniu wniosku S. F.. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż z porównania ww. dokumentacji ze sporządzoną przez mgr inż. E. M. dokumentacją inwentaryzacyjną wynika, że w przedmiotowym budynku doszło do wykonania robót budowlanych w wyniku których wydzielono siedem lokali mieszkalnych. Zmiany wprowadzone w części mieszkalnej naniesione zostały kolorem czerwonym na kserokopiach rysunków, zamieszczonych w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia 18 lutego 1971 r. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że na pierwszej kondygnacji nadziemnej wydzielone zostały dwa lokale mieszkalne oznaczone jako 1 i 2 w części o trzech kondygnacjach i jeden lokal oznaczony jako 7 w części parterowej, która zgodnie z wcześniej zatwierdzonymi projektami pełniła funkcję garażową. Z lokali nr 1, 2 i 7 przewidziano wyjście na zewnątrz od strony ogrodu poprzez drzwi balkonowe Na drugiej kondygnacji nadziemnej znajdują się dwa lokale mieszkalne oznaczone jako nr 3 i nr 4, przy czym lokal nr 3 posiada wyjście na loggię, przewidzianą w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 1971 r., zaś lokal nr 4 wyjście na balkon, którego ten projekt nie przewidywał. Na trzeciej kondygnacji nadziemnej znajdują się dwa lokale mieszkalne oznaczone jako nr 5 i nr 6, a lokal nr 5 ma wyjście na loggię, zgodnie z projektem zatwierdzonym w dniu 18 lutego 1971 r. Inwentaryzacja nie zawiera przekrojów, z których wynikałaby wysokość pomieszczeń w poszczególnych lokalach. W części opisowej inwentaryzacji wskazano, że instalację gazową w budynku przy ulicy [...] wykonano na podstawie warunków przyłączenia nr TDI.l 15-4100-222404/14 z dnia 13 czerwca 2014 r., a zatem w oparciu o warunki przyłączenia załączone do projektu budowlanego, którego zatwierdzenia odmówił Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2014 r. Powołując się na ustawową definicję robót budowlanych oraz przebudowy organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie inwestorzy doprowadzili do nielegalnej przebudowy obiektu budowlanego wzniesionego w sposób legalny, a w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych. Wobec takich ustaleń nie jest możliwe zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie zapisów art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi to do zwiększenia obszaru oddziaływania tych budynków. Wobec poczynionych ustaleń PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Następnie Inspektor Powiatowy zauważył, iż dla nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] obowiązują obecnie ustalenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - część A" w P., opublikowanej w Dzienniku Urzędowy Województwa W. w dniu [...] 2016 r. Ustalono, że nieruchomość przy ulicy [...] w P. znajduje się na obszarze oznaczonym jako 5MN/U ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 pkt 2 tego planu dla terenów oznaczonych jako 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U i 7 MN/U ustalono, że są to tereny zabudowy jednorodzinnej, usługowej lub mieszkalno-usługowej, natomiast zgodnie z pkt 3 pod tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przeznaczono tereny oznaczone jako 1MW, 2MW 3MW, 4MW, 5MW, 6MW i 7MW. Zgodnie z zapisem w § 12 ww. uchwały dla terenu m.in. 5MN/U ustala się: lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo jednego budynku mieszkalno-usługowego albo jednego budynku usługowego, usytuowanego w zabudowie wolno stojącej lub bliźniaczej, przy czym w budynku mieszkalno- usługowym dopuszcza się usytuowanie jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o funkcji usługowej, dopuszczenie lokalizacji jednego garażu albo budynku gospodarczego, wolno stojącego lub dobudowanego do budynku o którym mowa powyżej, dopuszczenie lokalizacji przy granicy działki budowlanej jednego garażu albo budynku gospodarczego, zblokowanego z istniejącym lub projektowanym garażem lub budynkiem gospodarczym na sąsiedniej działce budowlanej. Reasumując organ nadzoru uznał, że roboty budowlane polegające na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...] obręb D.) na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w sposób nielegalny, a ich wykonanie narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, a więc także dokonanie rozbiórki ścian powodujących wydzielenie siedmiu lokali mieszkalnych oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla każdego z lokali wydzielonych niezgodnie z prawem, spowoduje możliwość wypełnienia ustaleń Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - część A" w P.. Ponieważ M. L. oraz E. L. są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, jak też inwestorami wykonanych robót budowlanych, to stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego nałożono na nich obowiązek określony w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy informując, iż składają wniosek o zmianę planu zagospodarowanie przestrzennego dla działki nr [...], ark. [...], obręb D. przy ul. [...]. Decyzją z [...] 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "WWINB" lub " Inspektor Wojewódzki"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WWINB podtrzymał ustalenia Inspektora Powiatowego w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz ich kwalifikacji prawnej. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu ścian i wykonaniu nowych ścian odpowiadają definicji przebudowy z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i w niniejszej sprawie niewątpliwie doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych obiektu tj. zmieniono przeznaczenie obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) na budynek mieszkalny wielorodzinny poprzez wyodrębnienie siedmiu lokali mieszkalnych. W związku z tym na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę – art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Dla takich sytuacji zastosowanie znajduje procedura zawarta w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dalej WWINB wskazał, że nieruchomość, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny, znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Ś. - część A", który uchwalony został uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...].2016r. nr [...] Organ wyjaśnił, że z analizy części graficznej tego planu wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 5MN/U. W § 3 ust. 1 pkt 2 tego planu znajduje się natomiast zapis, iż teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową lub mieszkaniowo-usługową. Ponadto w § 12 pkt 1 lit. a planu wskazano, że na terenie oznaczonym symbolem 5MN/U ustala się na działce budowlanej lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo jednego budynku mieszkalno-usługowego albo jednego budynku usługowego usytuowanego w zabudowie wolno stojącej lub bliźniaczej przy czym w budynku mieszkalno-usługowym dopuszcza się usytuowanie jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o funkcji usługowej. Organ zauważył także, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja ma miejsce, bowiem nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami, do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie ww. robót spowodowało, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny poprzez wyodrębnienie siedmiu lokali mieszkalnych. Taka funkcja przedmiotowego budynku jest natomiast niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym naruszone zostały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co w konsekwencji uniemożliwia doprowadzenie ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono przy tym, iż organy administracji publicznej (w tym organy nadzoru budowlanego) orzekają na podstawie aktualnych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a takimi przepisami są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo nakazał współwłaścicielom - M. L. i E. L. - doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 15, obręb D.) do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy, która doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. L. i E. L. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący podnieśli, iż w chwili realizacji przedmiotowych robót budowlanych ich nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Arbitralne nakazywanie więc w tych warunkach przywrócenia stanu poprzedniego narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzi do naruszania zasady prawdy obiektywnej (art 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), gdzie organ II instancji w niniejszej sprawie jest daleki od wzbudzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, skoro uważa, że do uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego należy dostosować wcześniej wykonane roboty, które w przekonaniu skarżących nie wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Organy nie mogą twierdzić, że przebudowa została wykonana niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, którego w dacie przebudowy nie było. Legalizację należy odnosić do stanu prawnego z daty rzekomej samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja PINB nie są konkretne i nie wyjaśniają wyczerpująco wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie wynika z nich, które konkretnie wymienione roboty naruszają przepisy prawa budowlanego, gdyż wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia, a co do których robót nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczono, iż skarżący wykonali w budynku szeroki wachlarz robót i z całą pewnością organ winien szczegółowo ustalić, które prace wymagały pozwolenia, a które nie. Ponadto z decyzji tych nie wynika, jakie konkretnie działania i jakie roboty w jakiej kolejności miałyby być wykonane przez skarżących, aby budynek doprowadzić do stanu poprzedniego. Nie może być bowiem tak, że organ nakazuje ogólnikowo przywrócenie stanu poprzedniego, bez dokładnego określenia rodzaju i kolejności wykonania prac. Według strony skarżącej organ I instancji powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych lub innych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego. Na zakończenie wyjaśniono, że skarżący w dniu 20 grudnia 2016 r. wystąpili o dokonanie zmian w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie należącej do nich działki Nr [...], w sposób pozwalający im na uzyskanie warunków zabudowy w związku z wykonanymi robotami i kwestia ta jest obecnie procedowania. Wobec złożenia wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego zasadny jest również wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego dot. zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 maja 2017 r. Sąd na posiedzeniu niejawnym wstrzymał wykonanie decyzji organów obu instancji oraz odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do zmiany planu miejscowego i stan ten jest nadal aktualny. Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 7 września 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty. Na pytanie Sądu wyjaśnił, iż od skarżącego uzyskał informację, że wniosek o zmianę planu został rozpatrzony negatywnie. Pełnomocnik uczestnika postępowania A. H. wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. Nr 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Na gruncie przepisów tej ustawy organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż skarżący byli inwestorami robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie części mieszkalnej oraz części garażowej budynku przy ulicy [...], a roboty te polegały na wyburzeniu w tych obiektach części ścian i budowie nowych, co spowodowało wydzielenie nowych pomieszczeń mieszkalnych. Powstało siedem niezależnych lokali mieszkalnych. Każdy z tych lokali składa się z kuchni, łazienki i co najmniej jednego pokoju. Została również wykonana wewnętrzna instalacja gazowa - każdy lokal mieszkalny wyposażony został w kocioł gazowy co i cw o mocy 14,00 kW. Instalacja gazowa wykonana została na podstawie warunków przyłączenia nr TDI.l 15-4100-222404/14 z dnia 13 czerwca 2014 r., załączonych do projektu budowlanego, którego zatwierdzenia odmówił Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2014 r. Niewątpliwie w realiach przedmiotowej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli jednak zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku wykonano roboty budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku, przy czym nie zmieniono charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego roboty tego rodzaju dla budynku należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że rozpoczęcie robót budowlanych jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te ostatnie przepisy określają wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych i obiektów budowlanych. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego przewidują jedynie wyłączenie dla robót o charakterze przebudowy obiektów o których mowa w ust. 1, w tym wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu. Nie można więc uwzględnić wyłączeń przewidzianych przepisami art. 29-31, w tym art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, bowiem po zrealizowaniu przebudowy, budynek w całości pełni funkcję mieszkalną wielorodzinną. Jak zasadnie przyjęły organy obu instancji, wobec takich ustaleń nie jest możliwe zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie zapisów Prawa budowlanego. Powyższe powoduje, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, że ich rozpoczęcie było możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec poczynionych ustaleń prawidłowo PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przebudowa sianowi przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b powołanej powyżej ustawy. Sprawa winna być zatem załatwiona przez wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Rozważając, który z wyżej wymienionych przepisów powinien być w niniejszej sprawie zastosowany, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w P. na budynek mieszkalny wielorodzinny nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii daje możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przebudową przedmiotowego budynku. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie do samodzielnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy; znajduje zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7). Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie legalizacyjne. Należy dodać, że rozbiórkę (przywrócenie do stanu poprzedniego) można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny i jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. W realiach przedmiotowej sprawy skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla zrealizowanej przebudowy obiektów przy ul. [...] w P., a co za tym idzie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie stosownego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. W ramach tego postępowania PINB na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane 30 grudnia 2015 r. wezwał skarżących do dostarczenia inwentaryzacji obecnego stanu budynku po wykonaniu robót budowlanych obejmującej rzuty kondygnacji i elewacji z obecnym układem lokali mieszkalnych i rozmieszczeniem pomieszczeń, obecnym układem otworów okiennych i drzwiowych. Inwentaryzację w zakreślonym przez organ terminie (styczeń 2016 r.) sporządziła mgr inż. E. M. i dokument ten został złożony w PINB. Dokumentacja inwentaryzacyjna potwierdza przeprowadzenie robót budowlanych, w wyniku których wydzielono siedem lokali mieszkalnych w budynku przy ulicy [...] w P.. Zmiany wprowadzone w części mieszkalnej naniesione zostały kolorem czerwonym na kserokopiach rysunków, zamieszczonych w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 1971 r. W dniu [...] 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ul. [...] (dz. nr [...] ark. 15 obr. D.) w P. na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej (k. nr [...] akt administracyjnych organu I instancji). Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. postępowanie to zostało zawieszone, a inwestorzy zostali wezwani przez PINB, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a.. do wystąpienia do Prezydenta Miasta P., w terminie jednego miesiąca, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku. Ustalono bowiem, że dla nieruchomości przy ulicy [...] w P. nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB pozyskał następnie informację o wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Organ pozyskał również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. nr [...] i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Decyzja Prezydenta Miasta P. ustalała warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast treść rozstrzygnięcia Kolegium wynikała z faktu wejścia w życie zapisów planu miejscowego w toku postępowania odwoławczego. Mając to na uwadze postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2016 r. PINB podjął zawieszone postępowanie. Ustalono, że dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość przy ulicy [...] w P., obowiązują ustalenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - część A" w P., opublikowanej w Dzienniku Urzędowy Województwa W. w dniu 19 kwietnia 2016 r. Z treści planu wynika, że nieruchomość przy ulicy [...] w P. znajduje się na obszarze oznaczonym jako 5MN/U. Zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 pkt 2 tego planu, dla tereny oznaczone jako 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U i 7 MN/U to tereny zabudowy jednorodzinnej, usługowej lub mieszkalno-usługowej, natomiast zgodnie z pkt 3 pod tereny zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przeznaczono tereny oznaczone jako 1MW, 2MW 3MW, 4MW, 5MW, 6MW i 7MW. Zgodnie z zapisem w § 12 ww. uchwały dla terenu m.in. 5MN/U ustala się: lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego albo jednego budynku mieszkalno-usługowego albo jednego budynku usługowego, usytuowanego w zabudowie wolno stojącej lub bliźniaczej, przy czym w budynku mieszkalno- usługowym dopuszcza się usytuowanie jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o funkcji usługowej, dopuszczenie lokalizacji jednego garażu albo budynku gospodarczego, wolno stojącego lub dobudowanego do budynku o którym mowa powyżej, dopuszczenie lokalizacji przy granicy działki budowlanej jednego garażu albo budynku gospodarczego, zblokowanego z istniejącym lub projektowanym garażem lub budynkiem gospodarczym na sąsiedniej działce budowlanej. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że zrealizowana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami na budynek mieszkalny wielorodzinny narusza postanowienia przywołanego planu miejscowego, w konsekwencji czego nie jest możliwa jej legalizacja. Podstawę wydania w sprawie decyzji nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego z garażami do stanu zgodnego z prawem stanowiła niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku możliwości powoływania się na zapisy planu miejscowego, który został uchwalony i wszedł w życie już zrealizowaniu robót budowlanych i wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LEX nr 542223, oraz z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LEX nr 1138166). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014r. nr 6 poz. 89) wskazał, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. W uchwale tej NSA wskazał także, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej przepisów planu miejscowego obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję PINB dla Miasta P., nakazującą skarżącym doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. sprzed przebudowy w wyniku której doszło do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny o siedmiu lokalach mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazowej. Orzekając na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, z czym mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy, organ I instancji powinien ustalić, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Jak wyżej podniesiono, istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia w przedmiocie stanu obiektu przed wykonaniem w nim samowoli budowlanej, pozwolą również na określenie zakresu robót przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co ma w sprawie znaczenie zasadnicze. Postępowaniem naprawczym można bowiem objąć wyłącznie roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgłoszenia). W rozpatrywanej sprawie organ powiatowy nadzoru budowlanego ustalił stan obiektu przed jego przebudową oraz zakres robot budowlanych, jakie zostały wykonane i w wyniku których doszło do zmiany kategorii budynku mieszkalnego z jednorodzinnego na wielorodzinny. Materiał ten został prawidłowo przez organy obu instancji oceniony i zinterpretowany i w opinii Sądu mógł stanowić podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja PINB jest niejasna i inwestor ma wątpliwości w jaki sposób ją wykonać. Zarówno z sentencji decyzji PINB jak i z zestawienia tej sentencji z uzasadnieniem decyzji jednoznacznie wynika treść obowiązku nałożonego na skarżących. Sąd wskazuje, iż wszczynając i prowadząc postępowanie Inspektor Powiatowy zakwestionował wykonanie robot budowlanych, które doprowadziły do powstania siedmiu lokali mieszkalnych oraz obejmujących powstanie wewnętrznej instalacji gazowej doprowadzonej do każdego z tych lokali. Jak wyjaśniono na stronie 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku polegać ma na dokonaniu rozbiórki ścian powodujących wydzielenie siedmiu lokali mieszkalnych wraz rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej dla każdego z lokali wydzielonych niezgodnie z prawem. W ten sposób inwestor doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stan ten będzie zgodny ze stanem budynku przed wykonaniem robót, w wyniku których budynek jednorodzinny użytkowany jest jako wielorodzinny. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że nakaz obejmuje taki zakres robót, których wykonanie doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania budynku z budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Inwestorzy dysponują pozwoleniami na budowę dla przedmiotowych obiektów oraz Inwentaryzacją budynku autorstwa mgr inż. E. M., co w odniesieniu do zapisów obowiązującego planu miejscowego niewątpliwie umożliwia prawidłowe wykonanie decyzji PINB z dnia z [...] 2016 r., nr [...]. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był zobowiązany do oddalenia skargi.