III SA/Wr 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. i J. P. na uchwałę Rady Powiatu O. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania I. stwierdza nieważność § [...] ust. [...] zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Powiatu O. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Działając na podstawie art. 12 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm. - dalej: u.s.p.), art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. - dalej: u.s.o.), Rada Powiatu w O. (dalej: Rada Powiatu, organ) podjęła w dniu [...] grudnia 2016 r. uchwałę nr [...] "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania" (dalej: uchwała). Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia - jako niezgodnych z prawem - poszczególnych (wskazanych w wezwaniu) jednostek redakcyjnych ww. uchwały, w skardze na tę uchwałę, K. Z. i J. P. (dalej: strona, skarżący), wspólnicy spółki cywilnej: "A" spółka cywilna (organ prowadzący [...]) w G., zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o., polegające na zobowiązaniu organu prowadzącego szkołę do dokonywania przy rozliczeniu dotacji czynności wymienionych w § 6 ust. 8 uchwały: "Na dowodach księgowych sfinansowanych z dotacji dla jednostki umieszcza się trwały opis określający nazwę jednostki i kwotę, na którą wydatek został sfinansowany z dotacji powiatu"; 2. wprowadzenie w § 8 ust. 2 uchwały bardzo krótkiego terminu powiadomienia organu prowadzącego szkołę o planowanej kontroli, tj. mniej niż 5 dni (na rozprawie pełnomocnik strony sprostował do protokołu, że zarzut obejmuje § 8 ust. 3 uchwały); 3. naruszenie prawa materialnego, tj. 90 ust. 3f u.s.o., przez przekroczenie kompetencji ustawowych zawartych w tym przepisie (dotyczy § 8 ust. 6 uchwały). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: - § 6 ust. 8 o treści jw.; - § 8 ust. 2 (po sprostowaniu § 8 ust. 3); - § 8 ust. 6: "Osoby upoważnione do kontroli mają prawo wglądu do informacji, danych, dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli, w tym zawartych na elektronicznych nośnikach informacji. W przypadku, gdy księgi finansowe znajdują się poza siedzibą szkoły organ prowadzący zobowiązany jest zapewnić dostępność ksiąg finansowych i dowodów księgowych na czas kontroli w siedzibie szkoły". Ponadto, skarżący wnioskowali o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata, według norm prawem przepisanych. Uzasadniając, skarżący wykazali na wstępie swój interes prawny (legitymację) do wniesienia skargi. Informowali, że wyczerpali tryb administracyjny, tj. pierwotnie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Dowodzili, że - dokonane w imieniu spółki przez jednego wspólnika - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było skuteczne gdyż czynność ta nie przekraczała zakresu zwykłych czynności spółki. Dalej skarżący zważyli, że Rada Powiatu wykroczyła poza delegację ustawową, określoną w art. 90 ust. 4 u.s.o., w wyniku zobowiązania organu prowadzącego szkołę - przy rozliczaniu dotacji - do dokonywania na dowodach księgowych adnotacji określającej nazwę jednostki i kwotę sfinansowaną z dotacji (§ 6 ust. 8 ). Wywiedli, że - zgodnie z u.s.o. - kontrola rozliczania dotacji może być prowadzona wyłącznie w oparciu o kryterium faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega natomiast rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania, tj. celowości. Skarżący dowodzili, że organ bezpodstawnie ingeruje w określone przepisami czynności z zakresu księgowości i rachunkowości. Następnie skarżący zanegowali zapis § 8 ust. 3 uchwały, wprowadzający - ich zdaniem - zbyt krótki termin powiadomienia organu prowadzącego szkołę o planowanej kontroli, jako dyskryminujący podmiot kontrolowany oraz stanowiący przejaw rażącej nierównoprawności stron. Uznali, że termin 3 dni jest rażąco krótki. Zauważyli, że najkrótszy termin w postępowaniu administracyjnym wynosi 7 dni. W dalszej kolejności skarżący wskazali, że zapis § 8 ust. 6 uchwały wykracza poza kompetencje ustawowe z art. 90 ust. 3f u.s.o. Motywowali, że przyjmując ww. zapis pominięto, iż organowi prowadzącemu szkoły niepubliczne, jako przedsiębiorcy, nie wolno wywozić ksiąg finansowych z siedziby firmy (poza miejsce zgłoszenia w US). Dopatrując się naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, skarżący uznali, że skarga jest uzasadniona i konieczna. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ew. oddalenie. Wskazał, że skarga winna być odrzucona, jako niedopuszczalna, gdyż skarżący (wspólnicy) nie wyczerpali drogi prawnej, tj. nie wystąpili uprzednio skutecznie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził, że wezwanie takie wystosował - przekraczając czynność zwykłego zarządu - tylko jeden ze wspólników, który działając jednoosobowo nie mógł skutecznie wystąpić w roli organu prowadzącego szkoły, albowiem organem prowadzącym są obaj wspólnicy spółki cywilnej. Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych skargi, organ uznał, że w tym zakresie skargę (jej zarzuty, wnioski i twierdzenia) należy oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 u.s.p. Przepis ten określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi - także swojej kognicji - przesłankę, Sąd uznał - jako nie budzący wątpliwości - fakt, że zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., wymaga przy tym uprzedniego zastosowania trybu polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszania prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę. W ocenie Sądu, w sprawie wymóg ten został przez stronę spełniony poprzez skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Powiatu. Sąd nie podziela poglądu organu, że skarżący nie uczynili zadość powyższemu, gdyż czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa została dokonana tylko przez - działającego jednoosobowo - jednego ze wspólników spółki cywilnej, który bez udziału drugiego wspólnika nie mógł skutecznie wystąpić w roli organu prowadzącego szkoły, bowiem organem prowadzącym są obaj wspólnicy spółki cywilnej. Nie jest także trafne - zdaniem Sądu - twierdzenie organu, że zainicjowanie i prowadzenie postępowania zmierzającego do częściowego stwierdzenia nieważności (wyeliminowania z obrotu prawnego) uchwały nie mieści się w kategorii czynności zwykłego zarządu sprawami spółki cywilnej i - jako takie - wymaga zgodnego działania wszystkich wspólników. Zgodnie z art. 865 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki, może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki. Jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników. Każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników wykonać czynność nagłą, której zaniechanie mogłoby narazić spółkę na niepowetowane straty. Istotny z punktu widzenia zasad reprezentacji jest podział na zwykłe czynności spółki oraz czynności przekraczające zakres zwykłych czynności, a także czynności nagłe. Sąd stwierdza, że podpisywanie pism procesowych przed organami i sądami zaliczyć należy do czynności zwykłego zarządu (tak: NSA w wyroku z 22 stycznia 2016 r., II OSK 1265/14, dostępny: CBOSA). A skoro tak, to - w sprawie - do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uprawniony był samodzielnie, działając w interesie spółki i z korzyścią dla jej sytuacji, jeden ze wspólników skarżącej spółki cywilnej i to nawet bez uprzedniego umocowania. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżących. W tym miejscu wskazać trzeba, że legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała (konkretne jej postanowienia) powinna więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Należy przyjąć, że skarżący, jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne na terenie Powiatu, mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Zatem, posiadają interes prawny w tym, aby określona zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowi m.in. art. 90 ust. 4 u.s.o., według którego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Korzystając z upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o., Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2016 r. "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania", której postanowienia zostały zaskarżone i poddane ocenie Sądu. W badanej uchwale Rady Powiatu częściowo występują zarzucane w skardze wady i uchybienia, co zrodziło konieczność stwierdzenia nieważności jednego z jej postanowień (§-ów). Dokonując oceny poszczególnych - objętych skargą - postanowień ww. uchwały, Sąd stwierdza jn. Przyjmując, jako uzasadniony, zarzut z pkt 1 skargi, Sąd uznał za właściwe stwierdzenie nieważności § 6 ust. 8 uchwały. Zgodnie z treścią § 6 ust. 8 uchwały: "Dotacja może zostać wykorzystana wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej - o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943). Na dowodach księgowych sfinansowanych z dotacji dla jednostki umieszcza się trwały opis określający nazwę jednostki i kwotę, na którą wydatek został sfinansowany z dotacji powiatu". W opinii Sądu, ustalając tryb rozliczania dotacji organ nie był - w ramach kompetencji z art. 90 ust. 4 u.s.o. - upoważniony do nakładania na podmiot dotowany obowiązku "wzbogacania" dokumentów źródłowych dotyczących wydatków pokrytych z dotacji ww. opisem. I tak: 1) użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości; 2) tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego; 3) w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania opisem o określonej treści faktur (rachunków); 4) taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych (tak: wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., II GSK 1882/14; dostępny: jw.). Żądanie ww. danych byłoby uzasadnione w razie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Wykracza ono jednak poza obowiązki beneficjenta związane z rozliczeniem dotacji. Zatem, postanowienie § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową. W ocenie Sądu, w zawartym tam upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania opisem o określonej treści dowodów księgowych. Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA, dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., II GSK 1759/11; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II GSK 1482/12; wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II GSK 1882/14; wyrok NSA z 20 kwietnia 1017 r., II GSK 5235/16; opubl.: jw.). Odnośnie powyższego zarzutu, Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że - zgodnie z uregulowaniami u.s.o. - kontrola rozliczania dotacji udzielonych szkołom niepublicznym z uprawnieniami szkół publicznych może być przeprowadzana tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy oraz że dotacja nie podlega rozliczeniu w zakresie kierunków jej wykorzystania, tj. celowości. Z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dalej przepis ten wymienia wydatki, na które dotacje mogą być wykorzystane (wyłącznie). W ust. 3e art. 90 u.s.o. unormowano, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Treść powołanych przepisów stanowi zatem o oczywistej niezasadności części argumentów skargi. Bezpodstawne są zarzuty postawione w pkt 2 i 3 skargi. Stosownie do treści art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala także tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Określenie zatem w § 8 ust. 3 uchwały, że kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przeprowadza się po uprzednim, na co najmniej 3 dni przed planowanym terminem kontroli powiadomieniu organu prowadzącego o zakresie kontroli (przewidywanym czasie kontroli oraz miejscu przeprowadzenia kontroli), należy z pewnością do tej materii, którą nazwać można "trybem" prowadzenia kontroli, a więc w tym przypadku nie naruszono granic upoważnienia ustawowego. W sytuacji, kiedy ustawodawca w u.s.o. nie wskazał wymiaru terminu, w którym trzeba zawiadamiać o kontroli, termin ów (jego rozmiar), jako urzędowy, pozostaje w dyspozycji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który to organ może swobodnie stanowić o jego długości. Zdaniem Sądu, termin w wymiarze "co najmniej 3 dni" jest wystarczający dla przygotowania się do kontroli (przygotowania dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, która to dokumentacja winna być prowadzona na bieżąco). Bez znaczenia pozostaje, że w innych postępowaniach administracyjnych terminy są bardziej wydłużone. W tym miejscu - za organem - wskazać należy, że do czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości wykorzystania przez szkołę niepubliczną dotacji oświatowej nie ma zastosowania przepis art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz. 1829 ze zm.), stanowiący, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Zgodnie bowiem z treścią - obowiązującego w dacie podjęcia spornej uchwały - art. 83a ust. 1 u.s.o., prowadzenie szkoły (także szkoły niepublicznej) nie jest działalnością gospodarczą. Nie podziela tym samym Sąd twierdzenia skarżących, że termin 3 dni jest zbyt krótki i stanowi dyskryminację podmiotu kontrolowanego oraz przejaw rażącej "nierównoprawności" stron. Chybiony jest zatem zarzut z pkt 2 skargi. Mając na względzie treść art. 90 ust. 4 u.s.o. należy przyjąć, że kompetencja organu do określenia trybu przeprowadzenia kontroli obejmuje także możliwość wyboru miejsca prowadzenia kontroli, co w kontrolowanej uchwale uczyniono przez wskazanie, jako miejsca prowadzenia kontroli, siedziby szkoły. Zauważenia wymaga, że - w myśl art. 90 ust. 3f u.s.o. - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji. Z powyższego wynika, że prawo wstępu do szkół trzeba wiązać z prawem do wglądu do dokumentacji, która powinna znajdować się w tej placówce. W takim też zakresie uprawnienia kontrolujących określa kwestionowana przez skarżących uchwała (§ 8 ust. 6). Niezasadny jest tym samym zarzut postawiony w pkt 3 skargi. Reasumując, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 8 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.