II OSK 61/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 489/17 w sprawie ze skargi S. M. i U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 489/17, na skutek skargi S. M. i U. Z. uchylił po pierwsze, postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2017 r., po drugie wskazane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r., powołując się na art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nałożył na skarżących obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej budowy budynku usługowo - mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. Skarżący od wskazanego postanowienia wnieśli zażalenie i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r., powołując się na art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Skarżący w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. twierdzili, że niezasadnie organy administracji stosują w rozpoznawanej sprawie przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz że w istocie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego, w związku z czym, stosownie do treści art. 81c ust. 3 obowiązującego Prawa budowlanego, służy na nie zażalenie. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżących, według którego postępowanie nie powinno być prowadzone na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdził, że z art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego wynika, iż do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. (przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego), wykluczone jest stosowanie tylko art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przypadku takich obiektów budowlanych dopiero, gdy postępowanie prowadzone na podstawie obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że należy orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego, organ administracji powinien zastosować art. 37 i następne Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do podejmowania czynności procesowych na podstawie nieobowiązującej już ustawy. Dotyczy to także przypadku, gdy taki organ uzna za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku. Wówczas podstawą działania organu nadzoru budowlanego może być art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego, a nie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy, "akceptując wydanie postanowienia na podstawie nieobowiązującego przepisu i orzekając o niedopuszczalności zażalenia doprowadził do pozbawienia uczestników postępowania możliwości zaskarżenia kwestionowanego przez nich rozstrzygnięcia". Sąd stwierdził, że przyjęcie wadliwej podstawy prawnej w sposób istotny naruszało prawny interes strony. W ocenie Sądu pierwszej instancji "(j)est to sytuacja nieakceptowalna w demokratycznym porządku prawnym". Dalej wskazał, że skoro brak było podstawy prawnej do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., to w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Ponadto, powołując się na art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że niezbędne było również wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego w zw. z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w zw. z art. 142 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2017 r., - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na "niedokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny stanu prawnego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wskazane w niej naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z art. 103 obowiązującego Prawa budowlanego wynika, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego (przed 1 stycznia 1995 r.) nie stosuje się tylko art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. W związku z tym do takich obiektów budowlanych stosuje się wszystkie inne przepisy obowiązującego Prawa budowlanego. Natomiast z Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się tylko te przepisy, które są konieczne do zastosowania w rozpoznawanej sprawie w związku z tym, że nie można zastosować art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. Z tego wynika, że zamiast art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego przez 1 stycznia 1995 r. należy stosować będący jego odpowiednikiem art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego. Taka wykładnia jest uzasadniona celem art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego. Wobec tego, że wejście w życie obowiązującego Prawa budowlanego wiązało się z wejściem w życie przepisów ustanawiających niemalże bezwzględną rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych (jedyne odstępstwo od bezwzględnego nakazu rozbiórki wynikało z art. 49 pierwotnego brzmienia obowiązującego Prawa budowlanego - Dz.U. nr 89, poz. 414), konieczne było zapewnienie stosowania w odniesieniu do obiektów budowlanych już wybudowanych względniejszych dla inwestorów, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a więc przede wszystkim art. 37, który zawierał przesłanki nakazu rozbiórki z licznymi odstępstwami od możliwości orzeczenia takiego nakazu, oraz art. 40, w którym uregulowano postępowanie w razie właśnie wystąpienia okoliczności wyłączających możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki. Taki cel, czyli konieczność stosowania względniejszych przepisów, nie zachodzi w przypadku wyboru pomiędzy stosowaniem art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., a stosowaniem art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego. Jest wręcz odwrotnie niż w przypadku wyboru pomiędzy art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego, a art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż art. 81c obowiązującego Prawa budowlanego jest względniejszy, ponieważ przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 3). Skoro brak było podstaw do zastosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś organ administracji, powołując się na ten przepis, wydał postanowienie, którego podstawą może być art. 81c ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego, to należało przyjąć, że w istocie zostało wydane postanowienie właśnie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego. To zaś prowadzi do wniosku, że na to postanowienie służyło, w myśl art. 81c ust. 3 obowiązującego Prawa budowlanego, zażalenie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uchylił zaskarżone postanowienie. Przytoczone podstawy kasacyjne nie są więc zasadne. NSA zauważa, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono zarzutów, w których kwestionowano by to, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, objął na podstawie art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnięciem także postanowienie organu pierwszej instancji, od którego wniesiono zażalenie. W szczególności w podstawach kasacyjnych nie kwestionuje się zastosowania art. 135 p.p.s.a. W związku z tym ta kwestia, wobec tego, że NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie podlega w rozpoznawanej przez NSA sprawie ocenie. Niemniej należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie i doktrynie prawa jest reprezentowany pogląd, iż w sytuacji procesowej podobnej do tej, która występuje w rozpoznawanej sprawie (zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym), zastosowanie art. 135 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia o charakterze materialnym jest niedopuszczalne (tak w wyroku WSA w Gliwicach z 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, oraz w glosie do tego orzeczenia Z. Kmieciaka, OSP nr 3 z 2007 r., poz. 25). Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.