II SA/Wr 201/17

Dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania aktu nadania ustalającego granice gospodarstwa rolnego i jego szacunek I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. T. S. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ na skutek odwołania skarżącego uchylił decyzję pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. odmawiającą wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). W obszernym uzasadnieniu organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania, w którym od dnia [...] grudnia 2014 r. wydawane były decyzje odmowne, uchylane przez organ na korzyść skarżącego, gdyż decyzje pierwszej instancji nie były poprzedzone wyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności i naruszały art. 153 p.p.s.a. w kontekście wyroku II SA/Wr 538/13. W postępowaniu tym brał udział w charakterze strony A. S. Decyzje kasacyjne były zaskarżane przez skarżącego do sądu administracyjnego, który skargi te oddalał, zaś organ pierwszej instancji nie oczekując na zakończenie postępowania sądowego wydawał kolejne decyzje odmowne, uchylane przez organ, którego decyzje kasacyjne były zaskarżane. W szczególności organ wymienił decyzje kasacyjne z dnia [...] października 2015 r. i wyrok II SA/Wr 6/16 (prawomocny – wyrok I OSK 2338/16) oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. i wyrok II SA/Wr 587/16 (uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej). Ostatnio wydane wyroki sądowe omawiały problematykę stosowania art. 138 § 2 k.p.a., które w tych sprawach było w ocenie Sądu prawidłowe. W zaskarżonej decyzji organ przytoczył szeroko ustalenia pierwszej instancji i tym razem nie zgłosił zastrzeżeń wobec prawidłowości postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te organ poddał materialnoprawnej ocenie w nawiązaniu do przepisów art. 25 ust. 1, art. 26, art. 27 i art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340) oraz art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107). Organ w oparciu o uznane przez siebie za wiarygodne dowody, które wszechstronnie omówił, przytoczył ustalenia, że poprzednicy prawni skarżącego uzyskali akt nadania z dnia [...] października 1947 r. gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, sprostowany orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r. na [...] ha. W protokole oszacowania gospodarstwa rolnego określono jego obszar na [...] ha. Wobec posiadania tego gospodarstwa w dniu wejścia w życie dekretu z 1951 r., stali się oni właścicielami nadanych składników majątkowych. Uściślenie przedmiotu nadania i ustalenie ceny gospodarstwa następuje w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania. Jednak obecnie, przy rozstrzyganiu sprawy wydania takiego orzeczenia, istotne było dalsze ustalenie, że poprzednicy prawni skarżącego opuścili gospodarstwo przed dniem wejścia w życie dekretu z 1955 r. Skutkiem tego gospodarstwo przeszło na własność Skarbu Państwa jako opuszczone, a zatem poprzednicy prawni skarżącego utracili jego własność. W tym stanie rzeczy aktualnie uzasadniało to odmowę wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, co orzeczono w pierwszej instancji. Tym niemniej w ocenie organu decyzję tą należało uchylić. W pierwszej instancji pominięto bowiem A. S., biorącego udział w postępowaniu w charakterze strony. Pominięcie to próbowano objaśnić uznaniem obecnie, że nie jest on stroną. Ocena taka mogła być jednak wyrażona w decyzji umarzającej postępowanie wobec tej osoby, której organ ten nie wydał. W tej sytuacji podmiot ten powinien nadal korzystać z uprawnień procesowych strony, których w pierwszej instancji został pozbawiony. Uprawnienia te przejawiają się w możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), której pozbawienie może skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, zaś stronę uprawnia z kolei do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stronie należało oczywiście doręczyć decyzję i umożliwić udział w postępowaniu odwoławczym (art. 109 § 1 k.p.a.). Organ wskazał na koniec, że odwołanie skarżącego nie zawierało istotnej argumentacji. W odwołaniu tym skarżący, z powołaniem się na wyrok II SA/Wr 587/16 zwrócił uwagę na znaczenie zasady dwuinstancyjności oraz postulował chronologiczne skompletowanie akt. W tym zakresie organ stwierdził jedynie, że jego rozstrzygnięcie "nie wynika z okoliczności podniesionych w odwołaniu". Zaskarżając korzystne dla siebie rozstrzygnięcie skarżący po raz kolejny nie przedstawił w uzasadnieniu szerszej argumentacji. Jak twierdził, akta sprawy nie są uporządkowane. Naruszono art. 15 i art. 16 ust. 2 k.p.a. Naruszono konstytucyjnie chronione prawo własności. Skarżący wskazał w końcu na istnienie wyroku II SA/Wr 6/16, nie wyjaśniając jego znaczenia w nin. sprawie. Zarzutów naruszenia prawa nie uzasadnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasowa argumentację. Według organu nie wiadomo jaki związek ze sprawą ma zarzut naruszenia art. 15 i art. 16 k.p.a. Skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Ustanowiony dla skarżącego radca prawny na rozprawie zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na względny charakter naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (tak w wyroku II SA/Kr 152/17) oraz zbędność ustaleń i ocen merytorycznych w decyzji kasacyjnej. Sam organ wytykając naruszenie art. 10 k.p.a. nie zapewnił pominiętej stronie udziału w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Stwierdzenie to posiada dla stron i organów takie znaczenie, że wiążące będą oceny prawne i wskazania zawarte w wyroku (art. 153 p.p.s.a.), nie zaś sprzeczne z nimi zawarte w zaskarżonej decyzji (patrz T. Woś Komentarz do art. 153 p.p.s.a. tezy 1, 7, 19, 31, 36, 38, 39 oraz wyroki IV SA/Wr 125/17, I SA/Sz 86/17 teza 11.2 i 11.9). Sąd jednocześnie respektuje oceny prawne w zakresie wykładni art. 138 § 2 k.p.a. wyrażone uprzednio w powołanych wyrokach. Nie ma oczywiście znaczenia ostatnia nowelizacja art. 138 k.p.a. (art. 1 pkt 34 i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepis ten stosowany jest w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18) i stanowi w szczególności, że w decyzji kasacyjnej organ "powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". O ile zatem organ mógł wyrazić w sposób ogólny aprobatę dla sposobu przeprowadzenia i wyników dotychczasowego postępowania wyjaśniającego, to nie powinien w sposób stanowczy dawać wyrazu aprobacie dla dotychczasowych ustaleń i ocen prawnych w przyszłym postępowaniu pierwszej instancji. Przedstawiona treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. rozumiana jest bowiem jednolicie jako zakaz podejmowania przez organ odwoławczy próby narzucenia pierwszej instancji ocen prawnych i kierunku rozstrzygania sprawy. O ile zaś takie niedozwolone treści decyzja odwoławcza zawiera, to i tak nie są one wiążące dla organu pierwszej instancji. Tym niemniej organ powinien wystrzegać się zawierania w decyzji kasacyjnej niedozwolonej treści. Z tych względów Sąd podtrzymuje jedynie oceny prawne i wskazania dotyczące podstawy uchylenia decyzji pierwszej instancji (pominięcie strony), pozostawiając temu organowi nienaruszające prawa rozstrzygnięcie w kwestii statusu strony pominiętej, a ewentualnie wyrażenie go w odpowiedniej formie procesowej. W tym jedynie zakresie sensowne było zaskarżenie przez skarżącego rozstrzygnięcia, które było dla niego korzystne. Trafna była oczywiście uwaga, że sam organ krytykując pominięcie strony, tak samo nie zapewnił jej udziału w postępowaniu odwoławczym. Znaczenie naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu sądowym jest dwojakie. Sąd bowiem uznaje za bezskuteczny zawarty w skardze zarzut naruszenia uprawnień procesowych strony innej, niż skarżący. Jednak w orzecznictwie sądowym uznaje się dostrzeżenie przez organ odwoławczy pominięcia strony za dostateczny powód wydania decyzji kasacyjnej (patrz wyroki I OSK 1862/07, II OSK 1180/10 i powołane w nich orzecznictwo, w kolejnych wyrokach podtrzymano ten pogląd prawny). Wyrok II SA/Kr 152/17 stanowi być może próbę przeniesienia koncepcji względnego charakteru naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu sądowym, na postępowanie administracyjne. Należy pamiętać, że w bieżącym orzecznictwie pogląd prawny wyrażany jest na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Oczywiście stale należy mieć na uwadze postulat jednolitości orzecznictwa (sądy tworzą reguły i ich przestrzegają). W omawianym wyroku, za pominięta stronę organ uznał podmiot, który utracił przymiot strony (w ocenie tut. Sądu), skoro przez przeniesienie decyzji nastąpiła zmiana jej adresata. Argumentacja tego wyroku jest ułomna, bowiem nie wykazuje znajomości dotychczasowego jednolitego stanowiska orzecznictwa i nauki, a w konsekwencji nie zawiera argumentów polemicznych bądź uzasadnienia dla czynionego wyłomu wobec szczególnych okoliczności rozstrzyganej sprawy. Odosobniona i ułomna argumentacja nie powinna prowadzić do podważenia prawidłowości powszechnej praktyki orzeczniczej. Dlatego oraz zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.