II SA/Łd 655/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie budowy wiaty o wymiarach 3,76m x 6,30m, zlokalizowanej na dz. nr ewid. 169/2 w miejscowości W., gm. D. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku B. D. z dnia 24 grudnia 2012 r. o natychmiastowe wstrzymanie budowy budynku gospodarczego w granicy z jej działką o nr 168/5 w W., orzeczenie nakazu rozebrania wybudowanych ścian budynku oraz o dokonanie rozbiórki płotu betonowego przez sąsiada J. K. W dalszej kolejności na żądanie organu B. D. sprecyzowała, iż wnosi o zbadanie legalności budowy obiektu budowanego na sąsiedniej działce nr 169, obręb [...] w W., umieszczonego we wschodniej granicy ewidencyjnej z jej nieruchomością nr 168/5 w bliskiej odległości od budowanego przez nią budynku mieszkalnego. W dniu 7 maja 2013 r. K. K. przedłożył do sprawy akt notarialny Rep. A nr [...], z którego wynika, iż przyjął wprost spadek należny mu na podstawie ustawy po bracie J. K. Następnie w dniu 4 czerwca 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce ewid. 169/2, stwierdzając istnienie wiaty wybudowanej w granicy z działką nr ewd. 168/5 wykonanej z płyt betonowych ogrodzeniowych. Właściciel posesji w dniu kontroli przedstawił zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w zakresie budowy wiaty do 25m2, zarejestrowane pod numerem [...], przyjęte bez sprzeciwu w dniu 26 listopada 2012 r. Właściciel posesji jednocześnie wyjaśnił, iż roboty budowlane związane z budową obiektu zostały rozpoczęte w pierwszej połowie maja 2013 r. W dniu trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 września 2013 r. organ stwierdził, że inwestorzy dokonali zgłoszenia w zakresie budowy wiaty o wymiarach zewnętrznych 4,00m x 6,20m, natomiast wybudowali budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3,76m x 6,30m, zlokalizowany w granicy z dz. nr ewid. 168/5 na bazie istniejącego ogrodzenia betonowego. W dniu kontroli ustalono wykonanie trzech ścian z płyt betonowych ogrodzeniowych oraz stwierdzono, że na działce zlokalizowane są dodatkowo dwa budynki gospodarcze wykonane również z płyt betonowych ogrodzeniowych. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2013 r. inwestor przedstawił również zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dwóch wiat do 25 m2 każda, przyjęte bez sprzeciwu w dniu 17 lipca 2013 r., zarejestrowane pod nr [...] przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w B. Po rozpatrzeniu wniosku W. D. z dnia 24 listopada 2014 r. organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 3,76m x 6,30 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 169/2 w miejscowości W., gm. D. z uwagi na prowadzenie ich bez wymaganego pozwolenia oraz nałożył na K. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2015 r: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3,76m x 6,30m na dz. nr ewid. 169/2, w miejscowości W., gmina D. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. K. K. nie przedłożył wymaganych dokumentów. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na K. K. obowiązek dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wym. 3,76m x 6,30m zlokalizowanego na dz. nr ewid. 169/2 w miejscowości W., gm. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów zgodnie z postanowieniem [...] lutego 2015 r. nr [...] znak: [...] zastosowanie w sprawie znajdzie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), dalej powoływanej jako "Pr. bud.", który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 czyli nakaz rozbiórki. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] znak: [...] złożył K. K., nie zgadzając się z jej treścią i podnosząc, że decyzja rozbiórkowa dotyczy budynku gospodarczego, podczas gdy wybudowana została wiata, która była dwukrotnie przenoszona na polecenie organów administracji. Wspominaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. błędnie zastosował tryb art. 48 Pr. bud., w stosunku do obiektu, na wzniesienie którego wymagane było zgłoszenie, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że inwestor zgłoszeniem z dnia 20 listopada 2012 r. poinformował o zamiarze przystąpienia do budowy wiaty do 25m2 na bazie ogrodzenia betonowego, składającej się z trzech ścian pełnych z płyt betonowych, wysokości do kalenicy 2,5m i dachu jednospadowego. Zgłoszenie powyższe zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu 26 listopada 2012r. W ocenie organu odwoławczego inwestor wykonał wiatę o wymiarach 6,30m x 3,76m, tj. o powierzchni zabudowy - 23,68m2, zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że prowadzone postępowanie dotknięte jest bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie ma możliwości prawnych kwestionowania legalności wybudowania wiaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosła B. D. W ocenie B. D. organ II instancji błędnie oparł się na jedynie wybranych dowodach w sprawie, nie uwzględniając całokształtu materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy oparł się jedynie na subiektywnym dowodzie w postaci zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty oraz zachowaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w dniu 26 listopada 2012 r. przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. Organ II instancji nie wziął pod uwagę, iż Pr. bud. nie definiuje wprost pojęcia wiata, dlatego też należy odwołać się do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych oraz do wykładni językowej np. Słownika Języka Polskiego, gdzie za wiatę uważa się lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach. Poza tym skarżąca odwołała się do definicji przyjętej w doktrynie nauki prawa administracyjnego, wskazując iż za wiatę uznaje się budowlę składająca się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach, a jeżeli wiata posiada jakąś ścianę to nie powinna pełnić ona pełnej przegrody budowlanej. B. D. podniosła, że organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż budowla jeżeli wyposażona jest w ściany, to spełnia funkcje użytkowe budynków o przeznaczeniu gospodarczym, a tym samym winna spełniać wymagania prawa budowlanego z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co do ich umiejscowienia na działce gruntu. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że obiekt budowlany na działce nr 169/2 w miejscowości W., dla swojej legalności winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę i zostać posadowiony minimum 3 metry od granicy. Zdaniem skarżącej obecnie wybudowany obiekt budowlany nie spełnia tych wymagań, dlatego też winien zostać rozebrany zgodnie z decyzją organu. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w całości. Zdaniem sądu, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentów zaskarżonego aktu potwierdza tezę o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że poprzednik prawny K. K. w dniu 20 listopada 2012 r. dokonał zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni do 25m2, zarejestrowanego pod numerem [...], przyjętego bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu 26 listopada 2012 r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2013 r. ustalono, że na działce nr ewid. 169/2 w miejscowości W., zlokalizowany jest obiekt składający się z trzech ścian z płyt betonowych ogrodzeniowych o wymiarach 3,76m x 6,30m, co potwierdza materiał fotograficzny. Powyższe ustalenie legło u podstaw konkluzji organu II instancji, że inwestor wykonał wiatę o powierzchni 23,68 m2, zgodnie ze zgłoszeniem przyjętym bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, co uzasadnia brak podstaw do ingerencji przez organ nadzoru budowlanego. Nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem skarżąca podnosi, ze inwestor wybudował budynek gospodarczy w granicy o wskazanych wyżej wymiarach, nie zaś wiatę jak ustalił to organ. Zdaniem sądu, wskazana kwestia nie ma jednak istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podkreślić należy, ze stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji budowa, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 1-3, wymagała dokonania zgłoszenia. Z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że zarówno budynek gospodarczy, jak i wiatę o wskazanych w przepisie parametrach można było realizować w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie nie zaś pozwolenie na budowę. Niewątpliwie brak było więc podstaw do ingerencji przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 Pr. bud. w przypadku obiektu zrealizowanego przez inwestora. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, a w szczególności wobec legitymowania się przez inwestora skutecznie dokonanym zgłoszeniem, nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie również art. 49 Pr. bud. i nie można prowadzić postępowania w oparciu o tę normę. Powyższe niewątpliwie czyni bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie samowoli budowlanej, co uzasadnia rozstrzygniecie drugoinstancyjne. Podkreślić należy, co wywiódł już organ II instancji, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, co jak wskazano wyżej miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14- dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości w oparciu o przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i wobec tego nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe (vide: wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 327/11). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. m.m.