II SA/Bk 433/17

Sygn. akt II SA/Bk 433/17 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], przyznającą świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, w części okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], orzekł o umieszczeniu małoletniego I. P. w zawodowej rodzinie zastępczej u M. i J. Z. Wobec powyższego Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], przyznał M. i J. Z., pełniącym funkcję zawodowej rodziny zastępczej, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania I. P., począwszy od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletności, tj. do dnia [...] lipca 2034 r., w kwocie po 1000 zł miesięcznie. Następnie Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...], określił sposób osobistej styczności wnioskodawców na rodzinę adopcyjną z małoletnim I. P. w formie osobistej pieczy nad małoletnim sprawowanej w miejscu zamieszkania wnioskodawców przez czas trwania postępowania adopcyjnego. M. Z. w dniu [...] stycznia 2017 r. pisemnie oświadczyła w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., że małoletni I. P. w dniu [...] grudnia 2016 r. został przekazany do rodziny preadopcyjnej. W oparciu o powyższe Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], przyznającą świadczenie w części końcowego terminu, przyznając je do dnia [...] grudnia 2016 r., tj. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. W decyzji orzeczono także, ze za okres od 1 grudnia 2016 r. do 22 grudnia 2016 r. przysługuje kwota 709,68 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Z. i J. Z. SKO w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał i przeanalizował przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wyjaśnił, że stosownie do art. 88 ust. 5 ustawy, w przypadku zmiany przepisów regulujących prawo do świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, 81, 83 i 84 oraz w przypadku zmiany sytuacji osobistej rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka, a także w przypadku zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka - organ właściwy do wydania decyzji może bez zgody rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka zmienić lub uchylić decyzję, o której mowa w ust. 4. Stosownie natomiast do przepisu art. 87 ust. 1 i 4 ustawy, świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka - do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. W przypadku, gdy świadczenia oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 przysługują rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka na niepełny miesiąc kalendarzowy, świadczenia oraz dodatki wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu kalendarzowym. Zdaniem organu zasadą jest, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej i instytucjonalnej stosuje tylko sąd, gdyż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Faktyczne umieszczenie oznacza, że orzeczenie sądu jest warunkiem koniecznym ale niewystarczającym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Chodzi o sytuację, w której dziecko rzeczywiście w rodzinie zastępczej przebywa. Orzeczenie sądu oznacza zaś takie rozstrzygnięcie, które podleganie dziecka pieczy innych osób, niż rodzice dziecka, czyni legalnym. Orzeczenie polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej. W ocenie organu z akt sprawy wynika, że rodzina zastępcza Z. sprawowała faktyczną opiekę nad dzieckiem do dnia [...] grudnia 2016 r. i do tego dnia posiadała ona prawo do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania tego dziecka. Okres więc, na który przyznano odwołującym świadczenia został określony prawidłowo. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli M. Z. i J. Z., w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w okresie od [...] grudnia 2016 r. do dnia zakończenia postępowania adopcyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy wynika, że umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Jeżeli zatem sąd nie uchylił postanowienia o umieszczeniu I. P. w pieczy zastępczej, a jedynie w toczącej się równolegle sprawie zmierzającej do przysposobienia dziecka, zostało wydane zarządzenie dotyczące osobistej styczności z kandydatami na rodziców adopcyjnych, to brak jest podstaw do wstrzymania wypłaty świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Dopiero prawomocne postanowienie o przysposobieniu dziecka winno zwalniać rodziców zastępczych ze sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem i dopiero takie postanowienie stanowić może podstawę do odmowy wypłaty świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 697; dalej: "ustawa"). Sąd podziela stanowiska obu organów, że warunkiem przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy) jest nie tylko faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej (art. 87 § 1 ustawy), ale także umieszczenie tego dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1 ustawy), z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 35 ust. 2, art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy. Powyższe koreluje z art. 49 ustawy, zgodnie z którym obowiązek sprawowania pieczy nad dzieckiem i jego wychowania rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka podejmuje z dniem faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka na mocy orzeczenia sądu, umowy, o której mowa w art. 35 ust. 2, oraz w sytuacjach określonych w art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3. Analizując bowiem zestawione przepisy łatwo dostrzec, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy) jest nierozerwalnie powiązane ze sprawowaniem pieczy nad dzieckiem i jego wychowaniem w rodzinie zastępczej (art. 49 ustawy). W niniejszej sprawie spór wynikł w kwestii określenia daty końcowej przyznania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organów datą tą winien być dzień [...] grudnia 2016 r., gdyż w dniu [...] grudnia 2016 r. dziecko faktycznie opuściło rodzinę zastępczą, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie [...], określającym sposób i okres osobistej styczności dziecka z rodziną preadopcyjną. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe i narusza art. 87 § 1 oraz art. 88 ust. 5 ustawy, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 87 § 1 ustawy wynika bowiem wprost, że świadczenie z art. 80 ust. 1 ustawy przyznaje się do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Skoro jednak do przyznania tego świadczenia nie wystarcza jedynie faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, tylko musi być ono poprzedzone orzeczeniem sądu lub zdarzeniami określonymi w art. 35 ust. 2, art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy, to tak samo faktyczne opuszczenie przez dziecko rodziny zastępczej poprzedzone musi być stosownym orzeczeniem sądu lub wskazanymi zdarzeniami. W przypadku zaś umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej na podstawie orzeczenia sądu, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, piecza zastępcza ustaje także na podstawie stosownego orzeczenia sądu o ustaniu pieczy zastępczej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy małoletnie dziecko zostało umieszczone w zawodowej rodzinie zastępczej skarżących na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie [...], zarządzającego natychmiastowe umieszczenie małoletniego I. P. w zawodowej rodzinie zastępczej Państwa Z. Orzeczenie powyższe zostało wydane w trybie art. 109 § 1 k.r.o., jako zarządzenie tymczasowe. Dopiero postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. w sprawie [...], SR w B. pozbawił władzy rodzicielskiej nad dzieckiem jego matkę biologiczną i ustalił miejsce pobytu małoletniego w pieczy zastępczej w rodzinie Państwa Z. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby sąd rodzinny rozstrzygnął następnie o ustaniu pieczy zastępczej sprawowanej przez skarżących nad małoletnim I. P. Za rozstrzygnięcie takie nie może być uznane postanowienie SR w B. z dnia 2[...]2 grudnia 2016 r. w sprawie [...], określające sposób i okres osobistej styczności rodziny preadopcyjnej z małoletnim I. P., w formie osobistej pieczy nad małoletnim, sprawowanej przez tę rodzinę w miejscu jej zamieszkania, przez czas trwania postępowania. Jak stanowi bowiem art. 1124 k.r.o., dziecko umieszcza się w pieczy zastępczej do czasu zaistnienia warunków umożliwiających jego powrót do rodziny albo umieszczenia go w rodzinie przysposabiającej. Zgodnie natomiast z art. 117 § 1 k.r.o. przysposobienie następuje przez orzeczenie sądu opiekuńczego na żądanie przysposabiającego, a orzeczenie to ma charakter konstytutywny (patrz postanowienie SN z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...]). Dopiero więc wydanie ewentualnego orzeczenia o przysposobieniu małoletniego stanowiłoby podstawę do rozstrzygnięcia przez sąd rodzinny o ustaniu pieczy zastępczej skarżących. W przypadku zaś braku takiego rozstrzygnięcia, dziecko wróci do rodziny zastępczej. Ponadto zauważenia wymaga, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 2016 r. zostało wydane na mocy art. 1201 § 1 k.r.o., zgodnie z którym przed orzeczeniem przysposobienia sąd opiekuńczy może określić sposób i okres osobistej styczności przysposabiającego z przysposabianym. Orzeczony przez sąd zakres tej styczności mógł być różny, a jedną z jej form jest piecza nad dzieckiem. W tym ostatnim przypadku, zgodnie art. 1201 § 2 k.r.o., stosuje się odpowiednio przepisy o rodzinach zastępczych, z tym że całkowite koszty utrzymania przysposabianego obciążają przysposabiającego. Odpowiednie przepisy o rodzinach zastępczych, to przede wszystkim art. 1121 § 1 pkt 1 k.r.o., z którego wynika, że obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Jak z powyższego zatem widać, dochodzenie świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej należy do rodziny zastępczej i uprawnienie to nie przechodzi na rodzinę preadopcyjną w sytuacji umieszczenia w niej dziecka na mocy art. 1201 § 1 k.r.o., gdyż odpowiednie stosowanie przepisów o rodzinach zastępczych nie obejmuje kosztów utrzymania przysposabianego, które to w całości obciążają przysposabiającego. Wprawdzie art. 1121 § 2 k.r.o. przewiduje, że przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli sąd opiekuńczy postanowił inaczej, ale organy w sprawie niniejszej nie powołały się na fakt innego rozstrzygnięcia przez sąd w powyższym zakresie. Wzmocnieniem dla wskazanej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy jest analiza ust. 2 tego przepisu, z którego wynika, że w przypadku gdy m.in. rodzina zastępcza nie ponosi kosztów utrzymania dziecka w związku z jego pobytem w enumeratywnie wymienionych 14 placówkach, to otrzymuje ona świadczenia, o których mowa w art. 80 ust. 1, w wysokości nie mniejszej niż 20 % przyznanych świadczeń. Na dodatek przypadki określone w tym przepisie stanowią katalog zamknięty, a zatem nie można do nich zaliczyć umieszczenia dziecka w rodzinie preadopcyjnej. Uprawnionym więc wydaje się twierdzenie, że nie sam fakt ponoszenia przez rodzinę zastępczą kosztów utrzymania dziecka jest podstawą do żądania przyznania świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania. Podstawą jest bowiem umieszczenie dziecka w takiej rodzinie na czas trwania pieczy zastępczej, rozumianej nie tylko jako faktyczne, ale i jako prawne (w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy) przebywanie tego dziecka w tej rodzinie. Jak trafnie bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1411/14, a Sąd w składzie niniejszym w pełni stanowisko te popiera, wskazane w art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia, o których mowa w art. 80 ust. 1 tej ustawy, przysługują od chwili wykonalności postanowienia tymczasowego o powierzeniu pieczy nad osobą małoletnią, do czasu upadku zabezpieczenia. W stanie zaś faktycznym niniejszej sprawy, świadczenia te będą przysługiwać do czasu uchylenia lub zmiany postanowienia o pieczy zastępczej wydanego przez SR w B. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie [...]. Brak jest zdaniem Sądu przekonujących argumentów do przyjęcia stanowiska, że skoro dziecko nadal pozostaje w pieczy zawodowej rodziny zastępczej, która zabezpiecza miejsce na ewentualny jego powrót, a co za tym idzie, ponosi związane z tym koszty, to można jej odebrać pomoc finansową za ten okres (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 742/13). Reasumując, organy nietrafnie przyjęły, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miało wyłącznie faktyczne przebywanie małoletniego w rodzinie zastępczej do dnia przekazania go do rodziny preadopcyjnej. Nie rozważyły one bowiem charakteru i wpływu postanowienia sądu rodzinnego w przedmiocie określenia sposobu i okresu osobistej styczności małoletniego na postanowienia tego sądu o umieszczeniu go w zawodowej rodzinie zastępczej skarżących. Ponadto nie wzięły pod uwagę, że w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2016 r. określono jedynie okres 2 miesięcy, po którym Ośrodek Adopcyjny zobowiązany został do sporządzenia stosownej opinii. Fakt zaś tak krótkiego umieszczenia dziecka w rodzinie preadopcyjnej trudno określić jako zmianę sytuacji osobistej rodziny zastępczej albo zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej umieszczonego dziecka, a tylko te zmiany dawały podstawę do orzekania na mocy art. 88 ust. 5 ustawy. Organy nie wyjaśniły także, jak i kiedy zakończyło się postępowanie adopcyjne i czy dziecko ostatecznie opuściło przedmiotową rodzinę zastępczą, czy do niej wróciło. Nie ustaliły też, a przynajmniej nie wskazały, czy pozostaje w obrocie prawnym orzeczenie sądu rodzinnego o umieszczeniu I. P. w rodzinie zastępczej skarżących, czy też zostało ono zmienione lub uchylone. Wskazane uchybienia procesowe stanowią zaś naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.