II SA/Bk 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę II SA/Bk 477/17 UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. B. G. (reprezentowana przez J. R.) wystąpiła do Wójta Gminy K. o wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Wskazała, że wspomnianą decyzją Wójt ustalił warunki zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji dotyczy uściślenia funkcji budynku gospodarczego. Starosta odmówił bowiem wydania pozwolenia na budowę budynku uznając, że "częściowe przeznaczenie budynku związane z funkcją garażową, w sytuacji gdy warunki zabudowy dotyczą budynku gospodarczego, jest sprzeczne z ustaleniami warunków zabudowy". Tymczasem, zdaniem wnioskodawczyni, działka, na którą wydano warunki zabudowy, jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taka jej funkcja umożliwia zabudowę uzupełniającą (budynek gospodarczy, garaż, wiata, budynek rekreacyjny itp.), w tym realizację funkcji garażowania samochodu. Wnioskodawczyni wyjaśniła również, że występowała do różnych organów z zapytaniem, czy funkcja garażowa mieści się w funkcji budynku gospodarczego. Otrzymała następujące odpowiedzi: Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustosunkował się negatywnie do tego zapytania wykluczając możliwość realizacji funkcji garażowej w budynku gospodarczym, natomiast Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. ustosunkowały się pozytywnie (twierdząc, że funkcja gospodarcza może obejmować garażowanie). Jak wskazała, także w periodyku "Inżynier budownictwa" w nr 10/2005 wyjaśniono, że twierdzenie, iż funkcja gospodarcza nie może obejmować także garażowania, jest przejawem nadmiernej biurokracji. Nie ma zatem, w jej ocenie, sprzeczności między funkcją mieszkaniową działki a zamiarem wybudowania na niej budynku gospodarczego z funkcją garażową. Dlatego wniosła o wyjaśnienie przez Wójta, czy przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w projektowanej na działce zabudowie gospodarczej obejmuje również funkcję związaną z garażowaniem samochodu osobowego, czy też funkcja gospodarcza projektowanego budynku wyklucza funkcję garażową? Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., Wójt Gminy K. odmówił wyjaśnienia wątpliwości - w zakresie uściślenia funkcji budynku gospodarczego objętego wydanymi warunkami zabudowy. Organ wskazał, że warunki zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzje o warunkach zabudowy nie uściślają funkcji przedmiotu inwestycji, w tym przypadku funkcji budynku gospodarczego, określają jedynie wymagania wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, wysokość do kalenicy, ilość kondygnacji, kształt dachu, a także warunki i wymogi, które służą realizacji inwestycji oraz zabezpieczają interes osób trzecich. W tym zakresie wydana w dniu [...] września 2007 r. decyzja jest rozstrzygnięciem jasnym i jednoznacznym. Dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. przy uzyskiwaniu wymaganych pozwoleń przewidzianych ustawą - Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi, właściwe organy ocenią spełnienie w dokumentacji technicznej wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a także ocenią zgodność zastosowanych rozwiązań z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2012 r. Zażaleniem zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. (co do którego sprecyzowano w dniu [...] lutego 2017 r., iż jest to zażalenie na odmowę wyjaśnienia treści decyzji) B. G. zakwestionowała odmowę wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy. Wywiodła, że sprawa nie została załatwiona w formie przewidzianej prawem, nadto organ odwołał się do definicji budynku gospodarczego zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy definicja ta nie ma zastosowania do rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie zażalenie zawiera zarzuty dotyczące bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Jak wskazało Kolegium, przepis art. 113 § 2 K.p.a. umożliwia usunięcie niejasności co do treści decyzji, natomiast nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też powodować merytorycznej zmiany treści rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Zdaniem Kolegium, żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 K.p.a., bowiem prowadzi do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Inwestorka B. G. w części III wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazała, że przedmiotem planowanej inwestycji jest "Budynek gospodarczy murowany". Dokładnie w ten sposób określono przedmiot planowanej inwestycji we wskazanej wyżej decyzji. Tak określona funkcja budynku nie jest określeniem zawierającym pojęcia wieloznaczne, niedookreślone i utrudniające precyzyjne ustalenie przedmiotu i zakresu przyznanego prawa lub nałożonego obowiązku. Zatem zasadnie odmówiono wyjaśnienia treści tej decyzji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego B. G., która zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...]. września 2007 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na budynek gospodarczy. Wniosła o uchylenie w całości postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia Wójta. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe i piśmiennictwo, wskazała, że konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powstaje w sytuacji, gdy organ w sposób zawiły lub niejednoznaczny sformułował rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji. W jej ocenie, z taką sytuacją użycia niejasnych sformułowań bądź zastosowania skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której wątpliwości budzi zawarte w decyzji sformułowanie "budynek gospodarczy". Rodzaj budynku objęty wydanymi warunkami zabudowy definiowany jest poprzez ścisłe określenie jego funkcji. Z tego powodu koniecznym jest ścisłe i precyzyjne zdefiniowanie funkcji jaką ma spełniać budynek objęty wydanymi warunkami zabudowy. Skarżąca wyjaśniła, że warunki zabudowy w pierwszej kolejności określają przedmiot (rodzaj) inwestycji poprzez określenie pełnionej przez nią funkcji w odniesieniu do konkretnego przeznaczenia terenu inwestycji. W niektórych sytuacjach wyłącznie określenie funkcji budynku może być niewystarczające, bowiem projektowana inwestycja (obiekt budowlany) może spełniać klika funkcji tzw. mieszane przeznaczenie budynku np. budynek gospodarczy może spełniać funkcję gospodarczą, jak i garażową. Tym samym organ winien na żądanie strony jednoznacznie określić, czy budynek gospodarczy objęty warunkami zabudowy winien jedynie pełnić stricte funkcję gospodarczą, czy też możliwe jest, bez zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego, zastosowanie funkcji mieszanej poprzez wykorzystanie części budynku na pomieszczenie garażowe na przechowywanie np. motocykla, skutera, sprzętu ogrodniczego lub samochodu osobowego, co mieści się w przeznaczeniu działki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreśliła, że na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej budynek gospodarczy określony funkcją ściśle gospodarczą i garażową pełni wobec istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego funkcję pomocniczą. Zatem pomiędzy tymi funkcjami nie ma żadnej różnicy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, jakoby wyjaśnienie niezrozumiałego dla strony terminu "budynek gospodarczy" wykraczało poza zakres normy prawnej art. 113 § 2 K.p.a. Nie zgodziła się również z twierdzeniem Wójta, iż pojęcie budynek gospodarczy zostało wystarczająco zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W jej ocenie, przepisy prawne rangi rozporządzeń nie mogą być wiążące dla aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw, w tym wypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazała, wbrew stanowiskom organów wyjaśnienie wątpliwości w żądanym zakresie nie zmieni treści wydanej decyzji administracyjnej, a tym bardziej nie doprowadzi do nowego rozstrzygnięcia sprawy. Po prostu organ potwierdzi lub zaprzeczy możliwość umieszczenia w budynku gospodarczym, na który to budynek zostały ustalone warunki zabudowy, pomieszczenia garażowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W jego ocenie, wnioskowane wyjaśnienie nie mieści się w dyspozycji art. 113 § 2 K.p.a. W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2017 r. skarżąca wyjaśniła swoje stanowisko odnośnie występującej w sprawie, w jej ocenie, bezczynności organów oraz sposobu załatwienia jej zażalenia na bezczynność. Odnośnie meritum sprawy wskazała, że konieczne jest precyzyjne określenie funkcji planowanej inwestycji, bowiem pozwoli to dokonać późniejszej kontroli zgodności warunków zabudowy z opracowanym projektem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Określony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu jest więc ograniczony wyłącznie do wyjaśniania wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98, Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1283/01, Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II GSK 211/08, Lex nr 493163). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Za trafne bowiem uznać należy stanowisko organów, że żądanie wniosku wykracza poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 K.p.a. Prowadzi bowiem do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca we wspomnianym wyżej wniosku złożonym do Wójta Gminy K. domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego. Powyższe wątpliwości dotyczyły uściślenia funkcji budynku gospodarczego, a konkretnie udzielenia odpowiedzi na pytanie czy budynek gospodarczy objęty wydanymi warunkami zabudowy może spełniać także funkcję garażową. Tymczasem jak słusznie zauważono w niniejszej sprawie warunki zabudowy ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora. Inwestorka B. G. w części III wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazała, że przedmiotem planowanej inwestycji jest "Budynek gospodarczy murowany". Dokładnie w ten sposób określono przedmiot planowanej inwestycji we wskazanej wyżej decyzji. W ocenie Sądu tak określona funkcja budynku, wbrew twierdzeniem skarżącej, nie jest określeniem zawierającym pojęcia niejednoznaczne, utrudniające precyzyjne ustalenie przedmiotu czy zakresu przyznanego prawa lub nałożonego obowiązku. Oczywiście zgodzić się należy ze Skarżącą, że samo pojęcie "budynku gospodarczego" budzi znaczne wątpliwości interpretacyjne, co znajduje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, to jednak kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Znaczenie powyższego pojęcia mogło być natomiast ustalane przy wydawaniu omawianej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że organy prowadzące postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy związane są treścią wniosku inicjującego to postępowanie. W analizowanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został sformułowany w sposób ogólny, tj. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego i w takim też zakresie został rozpoznany przez organ. Stąd uznać należy, że obecnie żądanie Skarżącej sprowadza się w gruncie rzeczy do wyjaśnienia intencji jej własnego wniosku w powiązaniu z ustaleniem zakresu pojęcia "budynku gospodarczego". Żądanie to ewidentnie wykracza poza treść i zakres wydanej decyzji i z pewnością przekracza granice kompetencji organów administracyjnych, przyznanych im przez ustawodawcę na mocy art. 113 § 2 K.p.a. Jak to zostało już powyżej wyjaśnione, postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić do merytorycznych zmian wydanej przez organ decyzji. Wszelkie natomiast zarzuty co do prawidłowości decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skarżąca mogła podnosić w trybie odwoławczym. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, powinny być bowiem zwalczane generalnie w trybie odwoławczym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1997r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804, z dnia 27 stycznia 2003r., sygn. akt III SA 622/01, LEX nr 137799, z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II GSK 211/08, LEX nr 493163). Inaczej rzecz ujmując brak zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa. Instrument uregulowany tym przepisem żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśniania. Zarzuty skarżącej nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, gdyż w ocenie Sądu jest ono prawidłowe. Nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy procesowe, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.