II OSK 18/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 477/17 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 5 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 477/17 oddalił skargę B. G. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 5 maja 2017 r., nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości w decyzji tego organu z 10 września 2007 r., nr ... o ustaleniu warunków zabudowy, w zakresie uściślenia funkcji budynku gospodarczego. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem skarżącej. Żądanie wniosku wykracza bowiem poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 Kpa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy prowadzące postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy związane są treścią wniosku inicjującego to postępowanie. W analizowanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został sformułowany w sposób ogólny, tj. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego i w takim też zakresie został rozpoznany przez organ. Stąd Sąd I instancji uznał, że obecnie żądanie Skarżącej sprowadza się w gruncie rzeczy do wyjaśnienia intencji jej własnego wniosku w powiązaniu z ustaleniem zakresu pojęcia "budynku gospodarczego". Żądanie to, w ocenie Sądu, ewidentnie wykracza poza treść i zakres wydanej decyzji i z pewnością przekracza granice kompetencji organów administracyjnych, przyznanych im przez ustawodawcę na mocy art. 113 § 2 Kpa. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa), poprzez oddalenie skargi a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji naruszenia przez organy art. 113 § 2 Kpa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku jest w sposób istotny ograniczona wyłącznie do tego czy został naruszony art. 113 § 2 Kpa, nie zaś do rozstrzygania kwestii rozumienia pojęcia "budynek gospodarczy" w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie uściślenia wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z żądaniem strony - funkcji budynku jako budynku gospodarczego nie mieści się w sposób oczywisty w granicach sprawy o wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji, a zmierza do modyfikacji rozstrzygnięcia. W myśl zaś art. 113 § 2 Kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 Kpa organ nie prowadzi również postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 Kpa organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję zgodną z żądaniem strony, zatem nie może być jakiejkolwiek mowy o konieczności jej wyjaśnienia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 1262/16). Skoro, jak słusznie uznał Sąd I instancji, zaskarżone postanowienie o odmowie wyjaśnienia przez organy decyzji nie narusza art. 113 § 2 Kpa, to oddalenie skargi nie naruszało art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.