II OSK 1262/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 680/15 w sprawie ze skargi E. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Wr 680/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia E. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], którym odmówiono wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gmina P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego położonego na w/w działce, a wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję PINB, a prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r. (sygn. akt II SA/Wr 670/14) WSA we Wrocławiu oddalił skargę E. Z. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. doprecyzowanym w dniu 30 kwietnia 2015r. E. Z. zwrócił się do PINB o wyjaśnienie treści wydanej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., ponieważ jest ona dla niego niejasna w kwestii zakresu robót rozbiórkowych jakie winny zostać wykonane. Po rozpoznaniu w/w wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] PINB odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści swojej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...]. W ustawowo określonym terminie zażalenie na w/w postanowienie złożył E. Z. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazał, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W świetle zaś art. 126 k.p.a. powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień. Instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści aktu administracyjnego (decyzji i postanowienia) niezbędna jest w przypadku gdy rozstrzygnięcie jest niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, którego prawidłowe zrozumienie niezbędne jest do właściwego wykonania decyzji (postanowienia) przez podmiot zobowiązany lub przez organ egzekucyjny. W ocenie organu rację ma PINB co do tego, że treść przedmiotowej decyzji nie zawiera żadnych zawiłości utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia podjęte w sprawie jasno wskazują skarżącemu czynności jakich musi dokonać w ramach rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w miejscowości W. gmina P. Organ odwoławczy w swojej decyzji utrzymującej w mocy przedmiotową decyzję, odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania argumentów skarżącego, jednoznacznie stwierdził, że bezzasadnym jest traktowanie w/w obiektu jako dwóch obiektów powstałych w różnym czasie (s. 10 decyzji DWINB). W świetle tego wskazania zakres obowiązku nie może budzić żadnych wątpliwości. Z powyższego powodu wniosek skarżącego o wyjaśnienie decyzji PINB jest bezzasadny. W skardze na powyższe postanowienie E. Z.wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uwzględnienie wniosku złożonego do organu nadzoru budowlanego I instancji dla ustalenia zakresu robót rozbiórkowych wynikających z decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał zarzut, że rzeczony budynek gospodarczy, co do którego orzeczono rozbiórkę, składa się z dwóch odrębnych przylegających do siebie obiektów wznoszonych w różnym czasie, z których pierwszy widoczny na szkicu polowym nr 8 z czerwca 1994 r. został wybudowany przed 1990 r. W związku z powyższym wobec zachodzących, a uzasadnionych wątpliwości, czy oba budynki podlegają rozbiórce, złożony wniosek o wyjaśnienie tej kwestii wydaje się być - zdaniem skarżącego – uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że ocenie sądowej podlegała kwestia zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Instytucja wyjaśnienia, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a,, nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana może być innymi środkami. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Skarżący pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. wniósł m.in. o zlecenie przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem inżyniera K. S. (autora ekspertyzy z sierpnia 2007 r. zawartej w aktach sprawy) dla rozstrzygnięcia nasuwających się wątpliwości co do zakresu robót rozbiórkowych, podnosząc, że zabudowa podlegająca robotom rozbiórkowym składa się z dwóch przyległych budynków wzniesionych w różnym czasie, z różnych materiałów ściennych, przy czym budynek uwidoczniony na szkicu polowym nr 8, sporządzonym w czerwcu 1994 r., został wybudowany przed 1990 r. na podstawie zezwolenia Urzędu Gminy w P. z dnia 22 sierpnia 1984 r.. Do tego budynku został dobudowany w późniejszym czasie w miejsce zniszczonego drewnianego kurnika drugi budynek murowany, co do którego nie zdołano ustalić kiedy jego budowa została ukończona, tj. czy przed czy też po 1995 r. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], której dotyczy powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], a wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji budynek gospodarczy to budynek w kształcie litery "L", utworzony przez budynek wraz z dobudówką. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, których lektura poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poprzez "Ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego z sierpnia 2007 r.", protokół oględzin z dnia 28 listopada 2006 r., mapy do celów opiniodawczych, zdjęcia, a kończąc na samej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], pozwala bez żadnych wątpliwości na stwierdzenie, że nakaz rozbiórki dotyczy budynku w kształcie litery "L". Należy przy tym podkreślić, że całkowicie nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy jest stwierdzenie zawarte w skardze, że są to dwa obiekty odrębne i przylegające do siebie. Wątpliwości skarżącego, czy oba budynki podlegają rozbiórce, wynikają raczej - zdaniem Sądu - z chęci uniknięcia wykonania nakazu rozbiórki. Wątpliwości, czym jest wskazany w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. "budynek gospodarczy", skarżący bowiem nie miał składając wniosek z dnia 16 września 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w którym wskazał jako rodzaj inwestycji budynek gospodarczy o powierzchni 42 m2, oraz wskazując w piśmie z dnia 13 października 2008 r. jako uzupełnienie tego wniosku, że budynek gospodarczy obejmuje i dobudówkę. Te okoliczności jednak - natury faktycznej - zostały już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięte w zakończonym postępowaniu administracyjnym i sądowym i nie mogą być ponownie przedmiotem ustaleń w toku postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a., co podkreślono już wcześniej. Skarżący może ewentualnie rozważyć próbę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 670/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. Z. na w/w decyzję organu odwoławczego, uznając tym samym, że nałożony obowiązek jest określony precyzyjnie i zgodnie z prawem. Uwzględniając powyżej powołany przepis i okoliczności sprawy należało stwierdzić, że z treści decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] jednoznacznie wynika jaki jest zakres nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. Z. zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia wyroku Sądu i instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię w sytuacji, gdy wszystkie przedstawione przez skarżącego dowody świadczą w sposób oczywisty, że budynek oznaczony literą A został wybudowany przed końcem 1994 roku na podstawie stosownego zezwolenia Urzędu Gminy P.z dnia 22.08.1994 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując na naruszenie art. 113 § 2 kpa, który to przepis w rzeczywistości nie jest przepisem prawa materialnego. W rezultacie sformułowany w skardze zarzut jego naruszenia nie spełnia wymagań wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnia, w jaki sposób dokonano błędnej jego wykładni lub niewłaściwie go zastosowano i jakiego przepisu prawa materialnego naruszono. Dlatego nie można uznać go za zasadny, bo autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował dostatecznie granic wniesionego środka zaskarżenia. Na marginesie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W myśl zaś art.113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi również postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych na podstawie tego przepisu. Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w sprawie wydanych było pięć decyzji nakazujących rozbiórkę budynku i skarżący kasacyjnie nie miał wątpliwości który budynek podlegać ma nakazowi rozbiórki. Nadto ostatnia decyzja rozbiórkowa była kontrolowana przez WSA we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Wr 670/14 oddalił skargę E. Z., uznając tym samym, że nałożony obowiązek został określony precyzyjnie i zgodnie z prawem. Wyrok ten nie został zaskarżony skargą kasacyjną. Instrument uregulowany w art. 113 § 2 k.p.a. żadną miarą nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Innymi słowy, braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.