III SA/Gd 399/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starzy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi K. R-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia 11 lipca 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 27 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia 11 lipca 2016 r. odmawiającą przyznania K. R. – B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, D. R. – oraz – opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Organy zgodnie wskazały, że w myśl art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm.), prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało uzależnione od dodatkowego wymogu, w świetle którego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organów warunek ten nie został spełniony, na co wskazuje przedłożone do akt sprawy orzeczenie o niepełnosprawności D. R. z dnia 9 czerwca 2016 r., w którym orzeczono, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 4 maja 2016 r., ale nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podkreśliło, że na powyższą ocenę nie ma wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, mocą którego stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b z art. 32 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał wskazał wyraźnie, że skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani "wykreowanie" prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wyrok ten, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie zmienił sytuacji prawnej osób znajdujących się w takim położeniu jak wnioskodawczyni, które muszą czekać na rozwiązania ustawowe w tej materii. W skardze do Sądu K. R. – B. wskazała, że wymienionym wyrokiem TK stwierdził niezgodność art. 17 cyt. ustawy z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności podopiecznego i rzeczą organów było wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. bez uwzględniania zakresu, w jakim art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy utracił moc obowiązującą. Tymczasem w tej sprawie organy nie ustaliły, w jakim zakresie art.17 ust. 1 b cyt. ustawy utracił moc. Naruszyły ponadto także zasady postępowania dowodowego, ponieważ nie ustaliły i nie wyjaśniły stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, bowiem nie ustaliły, że skarżąca spełnia wszystkie pozostałe warunki uprawniające do przyznania świadczenia i świadczeń pochodnych, tj. do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga K. R.-B. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia 11 lipca 2016 r. o odmowie przyznania K. R. – B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Nie uwzględniono również wniosku w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Organy uznały, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm.). K. R. – B. kwestionuje powyższe stanowisko. Powołuje się przy tym na skutki płynące z wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., które - w ocenie skarżącej - nie zostały uwzględnione przez organy w procesie stosowania prawa. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, skarżąca wnioskiem z dnia 18 listopada 2014 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją babcią D. R.. urodzoną w dniu 19 grudnia 1935 r. D. R. na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dn. 9 czerwca 2016 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności babci skarżącej nie da się ustalić, a to było przyczyną, dla której organy obu instancji odmówiły przyznania wnioskowanych świadczeń. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, wnuczce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 cyt. ustawy, pomimo, że niepełnosprawność jej podopiecznej – babci, powstała w czasie, którego nie da się ustalić, lecz - po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu 18 roku życia przez tę niepełnosprawną osobę. Strony niniejszego postępowania zgodnie wskazują, że dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. dla określania ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Sąd podziela stanowisko, że kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ strony pozostają w sporze co tego, w jaki sposób ww. wyrok wpłynął na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Rzeczą Sądu jest zatem zbadanie, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i - świadczeń pochodnych. Organy wskazały, że wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczeń jest późny moment powstania niepełnosprawności u babci skarżącej, której to daty nie da się ustalić, jak orzekł Powiatowy zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dn. 9.06.2016 r. Organy zgodnie podkreśliły, że warunkująca przyznanie świadczenia przesłanka wymagająca wcześniejszego powstania niepełnosprawności wynika wprost z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Treść tego przepisu jest następująca: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przytoczony art. 17 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1b w zw. z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy został powołany jako postawa prawna wydania obu skierowanych do K. R.-B. odmownych decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że choć Trybunał Konstrukcyjny orzekł wcześniej o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy, to jednak nie zmieniło to sytuacji prawnej wnioskującej i pozwoliło na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej właśnie podstawie i z tego powodu. Skarżąca zaś musi - w ocenie organu - poczekać na nowe rozwiązania ustawowe w tej materii, które zgodnie z postulatami Trybunału Konstytucyjnego dopiero ukształtują sytuację opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych w sposób zgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa. Organ argumentuje, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w jego ocenie, wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Konkludując przytoczony cytat, organ odwoławczy stwierdził, jak wskazano już wyżej, że choć ww. wyrok orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b, który stanowił postawę wydania zaskarżonej decyzji, nie zmieniło to sytuacji prawnej skarżącej, która musi czekać na uporządkowanie przez ustawodawcę systemu świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych Tymczasem 2 pkt sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 brzmi następująco: " Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Powyższe oznacza, że przepis ten jako niekonstytucyjny nie może mieć zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. W takim bowiem zakresie Trybunał wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W powołanym wyroku Trybunał wyraźnie wskazał bowiem, że w sytuacji przeciwnej, tj. w przypadku stosowania przepisu w omawianym zakresie, będzie to prowadziło do odmiennego i niedopuszczalnego z punktu widzenia zasady równości, ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych Nie można więc twierdzić, że wydany przez Trybunał wyrok nie zmienia sytuacji prawnej K. R.-B.. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 cyt. ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy nie wywiązały się z tego obowiązku, skupiając swoją uwagę wyłącznie na wskazaniu, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia, który nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ jest niekonstytucyjny. Skarżąca zasadnie wskazała, że w jej konkretnej sprawie organy uwzględniając skutki wyroku TK, nie były uprawnione do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Jednocześnie nie rozważyły, że skarżąca spełnia pozostałe, obowiązujące ją warunki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy (rezygnacja z pracy, stopień niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, brak innych osób zobowiązanych do opieki, stopień pokrewieństwa z opiekunem, obowiązek alimentacyjny opiekuna). Okoliczność, że skarżąca jest osobą, która rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad spokrewnioną w linii prostej osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec której na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny, została jak na razie uwidoczniona w aktach, jednak nie podlegała ocenie organów. Za wyrokiem Trybunału Sąd wskazuje, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mają prawo ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, pod warunkiem, że nie przekroczą limitu dochodu, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wsparcie finansowe udzielone w tym wypadku stanowić będzie jedynie część kwoty, którą można uzyskać w ramach świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak powyższy argument dla zobrazowania niedopuszczalnego różnicowania w ustawie o świadczeniach rodzinnych sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co miałoby miejsce w przypadku stosowania wobec takich osób art. 17 ust. 1b ustawy i odmawiania tym samym części z nich możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, które w większym stopniu pozwala zrekompensować brak możliwości stałego zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym najbliższym członkiem rodziny, niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Uzasadniając stanowisko o braku wpływu orzeczenia TK na sytuację skarżącej, organy ograniczyły się do powołania, bez głębszej refleksji, zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia tego wyroku. Sąd podkreśla, że treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia, gdyby była dokonana przez organy, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b cyt. ustawy Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b cyt. ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść pkt 2 sentencji wyroku K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, jak tego chcą organy, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest, w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy w istocie zakwestionowały prawotwórczy charakter orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi zaś na stanowisku, że prawotwórczy charakter orzeczeń TK stwierdzających niekonstytucyjność przepisów prawa, zawsze powinien determinować kierunek dalszych analiz konkretnej sprawy, a przede wszystkim tezę, że ocena wszelkich konsekwencji prawnych rozstrzygnięcia TK musi uwzględniać kształtujący efekt tego rozstrzygnięcia (następujący od momentu wejścia w życie). Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który, tak, jak w przedmiotowej sprawie, ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Poważnym błędem jest jednak twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę, tak aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Tym samym przytaczany przez organy fragment uzasadnienia wyroku TK, nie stoi w sprzeczności z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Fragment ten można rozumieć wyłącznie jako zgłoszony przez Trybunał postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych, w sposób zasygnalizowany przez Trybunał. Powyższe nie oznacza więc w żaden sposób, aby poprzez swoje uzasadnienie Trybunał mógł przesądzić o tym, że sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jasnych zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji), które obowiązują przecież również także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. W odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., sądy administracyjne orzekały o konieczności uchylenia decyzji odmawiających świadczenia m.in. w wyrokach takich jak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 i innych, wskazywanych w skardze. Stanowisko to podziela również orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Argumenty na poparcie tego stanowiska, jak wskazano wyżej, wywodzą się wprost z analizy art. 190 Konstytucji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny począwszy od dnia 23 października 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 oraz orzec o wnioskowanych świadczeniach biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania i poglądy sądu.