VIII SA/Wa 1026/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta R (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm., zwana dalej: "u.ś.r."), art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) oraz art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania Z G (dalej: "skarżący", "strona") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad U G (dalej: "żona", "uprawniona"). Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz żony, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 sierpnia 2011 r., wydanym na stałe przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R, znak: [...]. Skarżący nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, która polega m.in. na pomocy w czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, ubieraniu się, sporządzaniu zakupów, pomocy w odbyciu wizyt lekarskich, zakupie lekarstw, wspólnych spacerach. Prezydent wskazał, iż warunkiem pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz brak przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ administracji uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania ww. świadczenia, bowiem uprawniona pozostaje w związku małżeńskim, zaś skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z orzeczenia o niepełnosprawności żony skarżącego wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 10 czerwca 2011 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Niepełnosprawność uprawnionej powstała więc w wieku 53 lat. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wskazał, że pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na żonę złożył w dniu 22 kwietnia 2013 r. Ww. świadczenia odmówiono mu z uwagi na fakt, że jego umowa o pracę została rozwiązana przez pracodawcę w związku z likwidacją zakładu pracy w dniu 31 sierpnia 1993 r., a później nie pracował. Wówczas żona nie wymagała jeszcze całodobowej opieki. Do dnia 25 marca 2013 r. pobierał zasiłek opiekuńczy na matkę. Skarżący podniósł, że ma 25 lat stażu pracy. Nie mógł pracować, ponieważ opiekował się żoną, która obecnie jest osobą leżącą. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozytywne, określone w art. 17 u.ś.r., w związku z tym skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wskazało w tym zakresie, iż niepełnosprawność żony skarżącego datuje się od 10 czerwca 2011 r., a daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub do ukończenia 25 roku w przypadku kontynuowania nauki w szkole wyższej. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny w zakresie, w jakim potwierdza znaczny stopień niepełnosprawności i okres, w którym powstała. Wymóg legitymowania się takim orzeczeniem należy rozumieć jako wymóg potwierdzenia istnienia niepełno-sprawności. Skarżący nie wskazał na potwierdzenie daty powstania niepełnosprawności żony innego dokumentu, aniżeli orzeczenie z dnia 9 sierpnia 2011 r., mimo że w odwołaniu podał, że żona choruje od 1982 r. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie o ustalenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2014 r.) i zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pouczony o prawie do zapoznania się i ewentualnego wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący w dniu 24 czerwca 2014 r. złożył do akt sprawy pisemne oświadczenie, w którym podał, że został poinformowany przez organ I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i "nie wnosi nowych okoliczności do sprawy". Powyższe oświadczenie skarżącego oznacza, że został on poinformowany przez organ I instancji o ustawowym wymogu potwierdzenia, że niepełnosprawność żony powstała do ukończenia przez nią 18 roku życia lub do ukończenia 25 roku w przypadku kontynuowania nauki w szkole wyższej i na tę okoliczność nie dostarczył nowych dowodów potwierdzających, że choroba żony powstała przed ukończeniem tych lat. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że pozostawanie uprawnionej w małżeństwie ze skarżącym, przy jednoczesnym braku orzeczonego w stosunku do niego stopnia niepełnosprawności, stanowić może negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r. do ubiegania się przez stronę o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad żoną. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny jednego małżonka wobec drugiego po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, t.j. Dz.U. 2012, poz. 788, zwany dalej: "k.r.o."). Zatem na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony. Ponadto przesłanka negatywna, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nieprawidłowe stanowisko Prezydenta w tym zakresie nie może stanowić jednak przesłanki do uchylenia decyzji, wobec braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwiającej przyznanie przedmiotowego świadczenia. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium podało, że przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r., których łączne niespełnienie w okolicznościach danej sprawy powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśniło, iż ustawowy wymóg powstania niepełnosprawności przed 18 rokiem życia lub do ukończenia 25 roku życia w przypadku kontynuowania nauki w szkole wyższej przez osobę potrzebującą opieki, obowiązywał również w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Inną kwestią pozostaje natomiast ustawowy wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad krewnym. Został on wprowadzony do u.ś.r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2013 r., i ma zastosowanie w przypadku ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. W przypadku natomiast ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wystarczy, że osoba ubiegająca się o takie świadczenie nie podejmuje zatrudnienia (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Ponieważ skarżący ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie o specjalny zasiłek opiekuńczy, wymóg rezygnacji z zatrudnienia nie był w przedmiotowym postępowaniu rozpatrywany. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, powielając zarzuty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest rozważenie, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 ust. 1, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust.1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest więc z jednej strony od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. oraz z drugiej strony od niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 5 tego przepisu. Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż data powstania niepełnosprawności żony strony nie powstała w okresie określonym tym przepisem. Niespełnienie przesłanek z tego przepisu skutkowało odmową przyznania świadczenia. Kluczowym dla rozpoznania tej sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu. Sąd przy ocenie zgodności z prawem skarżonego aktu nie może więc pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 1178/12, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12, publ.: cbois). Skoro więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP we wskazanym wyżej zakresie, zaś organy, odmawiając przyznania świadczenia, rozstrzygnęły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 653/14, Lex nr 1513120, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, cbosa). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zaś w oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt 2 wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni okoliczność w postaci ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.