II GZ 545/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Lidia Ciechomska – Florek po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2017 r.; sygn. akt I SA/Kr 1310/16 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2017 r.; nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017., sygn. akt I SA/Kr 1310/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W skardze do WSA skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając go wskazała, że aktualnie nie posiada środków finansowych pozwalających na zwrot dotacji, a ewentualna zapłata stanowiłaby nadmierne obciążenie dla prowadzonej działalności. Podniosła, że środki, które szkoła posiada, przekazane jej w celu dofinansowania zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, należy wykorzystać właśnie na te cele, a działalność oświatowa ma charakter niegospodarczy i wymaga wsparcia ze środków publicznych. W ocenie strony skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji zagraża dalszemu funkcjonowaniu szkoły, zwłaszcza biorąc pod uwagę łączną kwotę dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, jaką szkoły w K., których organem prowadzącym jest A. w K. zobowiązane są zwrócić do budżetu powiatu kwidzyńskiego. Do skargi spółka dołączyła faktury na swoje zobowiązania wobec wierzycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji zaznaczył, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyjątku od zasady wykonalności aktu administracyjnego, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że o przesłance, jaką jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody można mówić wówczas, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Zaznaczył, że w sprawie strona ograniczyła zobrazowanie swojej sytuacji finansowej jedynie do stwierdzenia, że posiadane bieżące środki nie wystarczą na zwrot dotacji, natomiast twierdzenia te nie zostały poparte stosowną w tym zakresie dokumentacją, wyliczeniami czy dowodami księgowymi. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, tym samym brak było w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. A. Spółki z o.o. w Łodzi wniosła zażalenie na postanowienie, zarzucając: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wstrzymania wykonalności decyzji; 2. naruszenie art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępiowania administarcyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej :k.p.a.), poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podniesionej przez A. sp. z o.o. w toku postępowania; 3. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego postanowienia, w konsekwencji powyższego, uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 5. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 6. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a nie powołanie się na te przesłanki w sposób ogólny. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenine na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępsotwa procesowego według norma przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, z której wynika, że skarżąca spółka nie wykazała w sposób należyty, że wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi prawdopodobieństwo doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, jest prawidłowa. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności strona skarżąca winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Ponadto, w przypadku przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie chodzi o wskazanie na jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I FZ 311/13). Podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia lub zwrotu należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodzić się bowiem należy z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia i nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (post. NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. II GSK 49/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku, czego w sprawie niniejszej strona nie uczyniła, ograniczając swoją argumentacje do twierdzeń ogólnikowych i wobec nieprzedłożenia żadnej dokumentacji obrazującej sytuację majątkową i finansową spółki gołosłownych. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt I FZ 148/09), z którego wynika, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie, sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uznał, że podane przez skarżącą twierdzenia odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinny odwoływać się do materiałów źródłowych obrazujących jej sytuację materialną w sposób umożliwiający zweryfikowanie zasadności wniosku. Podnoszony przez stronę argument, że ewentualna zapłata stanowiłaby nadmierne obciążenie dla prowadzonej przez spółkę działalności, nie mógł odnieść zamierzonego skutku wobec braku możliwości skonfrontowania wysokości dotacji przypadającej do zwrotu (czy nawet sumy podlegających zwrotowi dotacji oraz odsetek) z sytuacją finansową i majątkową spółki. Konstruując wniosek w sposób ogólnikowy i nie przedstawiając informacji dotyczącej jej sytuacji finansowej i stanu majątkowego, skarżąca spółka uniemożliwiła Sądowi przychylenie się do jej wniosku. Zarówno ze względu na nieprzedłożenie dokumentów źródłowych, jak i ze względu na ogólnikową treść wniosku zabrakło w sprawie tak kluczowych informacji, jak dane dotyczące sytuacji finansowej (tj. salda i obrotów na rachunkach bankowych spółki), wielkość majątku skarżącej (np. czy posiada jakieś nieruchomości lub wartościowe ruchomości, czy oszczędności) oraz informacje o osiągniętych wynikach finansowych. Bez tego rodzaju danych niemożliwe było dokonanie oceny, czy w kontekście aktualnej sytuacji finansowej strony wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. W związku z powyższym bezzasadny okazał się zarzut spółki dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał wniosek i wyczerpuąco uzasadnił odmowę wstrzymania wykonania decyzji, dając wyraźną odpowiedź na lakoniczną argumentację spółki i przciwstawiając jej jasną treść właściwych w sprawie przepisów prawnych i orzecznictwa. Sąd odniósł się w sposób wyczerpujący do wskazywanych przez stronę okoliczności, a uzasadnienie postanowienia daje pełną możliwość kontroli instancyjnej i nie wymaga uzupełnienia. Ogólnikowa argumentacja i brak domumentów źródłowych nie pozwoliły zaś Sądowi na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, a podkreślić należy, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. W tej kwestii Sąd nie może zastępować strony. Wskazać nadto należy, że do działań Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w postępowaniu dotyczącym wtrzymania wykonania decyzji stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (które co do zasady dotyczą postępowania przed organem administracji). Z tego względu zarzuty naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak i kolejne zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. (odnoszące się wprost do działań organów) nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skutku. Z podanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. W związku ze sformułowanym w zażaleniu wnioskiem o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu nie było podstaw do zasądzenia ich zwrotu. Co do zasady każda ze stron obowiązania jest ponieść koszty związane z jej udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym zasady dotyczące zwrotu kosztów uregulowano w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., przy czym żaden z tych przepisów nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.