II OSK 205/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2971/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2971/19 uwzględnił skargę J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Ponadto Sąd I instancji zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.; dalej uoc), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Organ uznał, że cudzoziemiec deklarując cel wjazdu - turystyka, miał pełną świadomość tego, że jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy. Sąd I instancji nie zgodził się z takim stanowiskiem organu, albowiem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie dawała podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przepisy dotyczące udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 uoc) na cel zarobkowy. Dopiero ustawa z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 uoc lub przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Jednakże nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, a więc nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 8 Kpa, polegające na: - nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc, dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne, - nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publiczne określonej w art. 8 K.p.a., pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji, różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego; 3) z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 uoc. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (patrz: wyroki NSA: z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20 oraz z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2422/20, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 66/21, z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3030/20). 3.4. Należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, według którego, stanowisko przedstawione powyżej wzmacnia wprowadzenie ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 uoc. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r., a zatem po wydaniu w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji. Nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Analiza uzasadnienia projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Należy wziąć pod uwagę, że w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072. W świetle powyższego, nieuzasadnione są oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc. 3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 8 Kpa. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, iż organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne. 3.6. Przedstawione powyżej stanowisko materialnoprawne determinuje także przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o bezpodstawności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 uoc. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.