I SA/Wa 385/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi U. P., E. P. i L. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...]lipca 2006 r., nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową – ul. [...]– oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...]m2. Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. podnosząc, iż orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem było skierowane do osoby zmarłej. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...]lipca 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2006 r., nr [...]. Organ uzasadnił, że z akt sprawy wynika, iż wskazana uprzednio decyzja Wojewody została skierowana do B. P., zmarłej w dniu [...] lutego 2005 r. i D. P., zmarłej w dniu [...] czerwca 2006 r. Status strony wygasa z chwilą śmierci osoby fizycznej, a w stosunku do takiej osoby nie można wszcząć ani prowadzić postepowania, jak również wydać rozstrzygnięcia. Gdyby zaś doszło do wydania w stosunku do takiej osoby rozstrzygnięcia to jest ono dotknięte wadą nieważności (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1587/10, z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1487/10, z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, publ. CBOSA). Skierowanie zatem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. do zmarłej B. P. oraz D. P. stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do stanowiska U. P., E. P. i L. G., zawartego w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r. Minister zaznaczył, iż udział w postępowaniu spadkobierców D. P. nie zmienia faktu, iż umieszczenie tej osoby w rozdzielniku decyzji wynikało z faktu uznania przez organ I instancji jej interesu prawnego z tytułu następstwa prawnego po W. P. Nie można więc stwierdzić, aby decyzja ta nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach osoby zmarłej. Na ocenę wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może mieć również wpływu fakt, iż stwierdzone uchybienie nie odnosi się bezpośrednio do merytorycznych ustaleń, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wniosek ponowne rozpoznanie sprawy złożyli U. P., E. P. i L. G. wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art.: 6, 7, 8, 11 i 16 § 1 kpa w zw z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Organ uzasadnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek o zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym postępowaniu organ administracji nie jest własny rozpatrywać sprawy co do istoty jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn., akt III SA 829/95, niepubl.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn.. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podniósł ponadto, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stronami są: były właściciel lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z mocy prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt 175/12). Jeżeli prawo własności nieruchomości zostało przeniesione po dniu 1 stycznia 1999 r., jako stronę postępowania należy uwzględnić zarówno nabywcę tego prawa, jak i zbywcę. Wojewoda [...] decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] skierował do B. P. oraz D. P., które nie żyły w dacie wydania ww. orzeczenia. Potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział XVI Cywilny z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że B. P. zmarła w dniu [...] lutego 2005 r., a spadek po niej nabyli E. P., U. P. i L. G. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że D. P. zmarła w dniu [...] czerwca 2006 r., a spadek po niej nabyli B. P. i M. P. Organ wskazał, że osoby zmarłe nie mogą być stroną postępowania administracyjnego, a postępowanie może się toczyć jedynie z udziałem spadkobierców lub kuratora spadku. Prowadzenie postepowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podkreślił, że rozpatrując powyższą sprawę miał na względzie przede wszystkim art. 6 kpa, który zawiera zasadę praworządności oraz art. 10 kpa, określający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a nie kierował się faktycznym interesem strony, w tym przypadku spadkobierców osób zmarłych. Przy czym wskazał, że prowadzenie postępowania i orzeczenie w decyzji o prawach i obowiązkach osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie art. 28 kpa oraz art. 8 w zw. z art. 922 § 1 kc. Powyższą decyzję zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. P., E. P. i L. G. Orzeczeniu temu zarzucili wydanie z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 16 kpa w zakresie w jakim Minister nie uchylił swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. pomimo, że decyzja ta realnie nie narusza prawa i nie powoduje żadnych negatywnych skutków prawnych ani dla skarżących, ani dla ich spadkodawczyni – B. P. 2. art. 16 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zakresie w jakim Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. pomimo, że naruszyła ona zasadę trwałości decyzji administracyjnych, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. było nieuzasadnione. 3. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 140 kpa i art. 77, 107 § 3 kpa w zakresie w jakim rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister nie rozpoznał w istocie większości zarzutów zawartych w tym wniosku - dotyczących decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., jak to zarzutu, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. - pomimo, że podczas wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. zaistniałe naruszenie w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej w żadnym razie nie zostało rozważone pod kątem skutków jakie spowodowało; Minister Infrastruktury wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody kierował się tylko tym, że naruszenie formalnie zaistniało, natomiast nie zainteresował się tym, czy taka decyzja realnie naruszyła czyjeś interesy oraz czy wywołała jakiekolwiek skutki nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności, - pomimo, że podczas wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. zaistniałe naruszenie, w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej faktycznie nie spowodowało dla nikogo żadnych negatywnych skutków, albowiem decyzja Wojewody ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, jest zgodna zarówno z interesami osób zmarłych jak i ich spadkobierców, wskazani spadkobiercy w żadnym razie nie podnoszą iż ich interesy zostały naruszone, a w sytuacji gdyby uczestniczyli w postępowaniu zamiast osób zmarłych - decyzja Wojewody byłaby taka sama, jak orzeczenie, którego nieważność stwierdzono, - nie uzasadniając swojej decyzji w sposób należyty, albowiem decydując o odstąpieniu od zasady trwałości decyzji administracyjnych – jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego organ winien był dogłębnie rozważyć wszelkie okoliczności sprawy i dopiero wówczas mógłby zadecydować o tym, czy naruszenie mające być podstawą stwierdzenia nieważności rzeczywiście samo w sobie ma charakter rażący jak i jego skutki są rażąco nieakceptowalne, co oznacza, że faktycznie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o powyższe uchybienia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2014 r. i orzeczenie co do istoty, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w prowadzonym postepowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu jako że podniesione w niej argumenty nie mogą zostać uznane za zasadne. Podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną , rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia , traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza , że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania , które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Wydanie wobec niej decyzji powoduje , że jest ona obarczona wadą nieważności. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 k.p.a.). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w Kpa skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], zmarły B. P. i D. P., do których została ona skierowana , jako osób, którym przysługiwały prawa własnościowe do działki objętej jej treścią. Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału XVI sygn.. [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. potwierdza , że B. P. zmarła w dniu [...] lutego 2005r. Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału I sygn. [...] z dnia [...] lutego 2007r. potwierdza , że D. P. zmarła w dniu [...] czerwca 2006r. Wobec powyższego Wojewoda [...] wydane w sprawie rozstrzygnięcie skierował do osób nieżyjących, które w chwili wydawania decyzji nie miały już przymiotu strony skoro nie miały podmiotowości prawnej. Powyższe działanie stanowiło rażące naruszenie prawa - w tym cytowanych wyżej przepisów ogólnych prawa cywilnego oraz art. 28 k.p.a.,- będące podstawą do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Takie naruszenie prawa obligowało organ do wydania kontrolowanych obecnie decyzji, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro postępowanie nadzorcze wykazało , że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu . Wobec przedstawionych rozważań zarzuty skargi są , zdaniem Sądu , chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w szczególności podziela pogląd organu, że fakt akceptacji kontrolowanej decyzji przez następców prawnych wymienionych osób zmarłych oraz wydanie decyzji zgodnie z ich interesem faktycznym nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Całkowicie nietrafny jest argument , że kontrolowana przez organy decyzja Wojewody [...] nie spowodowała żadnych negatywnych skutków dla Skarżących ani dla ich poprzedniczki prawnej . Przede wszystkim bowiem , celem ustaleń Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie była analiza interesu prawnego następców prawnych zmarłej właścicielki nieruchomości , lecz kontrola ważności tej decyzji w świetle art. 156 k.p.a. Analiza interesu prawnego zmarłej przez organ nie mogła mieć natomiast miejsca, skoro z chwilą śmierci ustała jej zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych na zasadach ogólnych. Wbrew zarzutom skargi organ uzasadnił także swoją ocenę skutków pranych jakie wywołała kontrolowana decyzja i podkreślił , że wywołała ona zmiany w sferze prawa własności , które w dacie jej wydania nie przysługiwało już B. P. i D. P. Fakt , że zaistniał on w konsekwencji wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym nie wpływa na prawidłowość tej oceny. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa ani też nie znalazł podstaw do uznania , że organ II instancji nie rozpoznał złożonego przez stronę odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.