II SA/Rz 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w związku z budową drogi krajowej nr [...] klasy S na odcinku Węzeł J. – Węzeł autostrady [...] R., położonej w miejscowości J. gm. [...], oznaczonej jako działki nr 3243/8, 3311/4, 3366/4 objęte KW [...]. W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") i art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (zwana dalej: DDKiA w [...]) zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu na nieruchomościach położonych w miejscowości J., gm. [...], nabytych w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji J.-M.. Wyjaśniono, że nieruchomości te zostały wydzielone decyzją lokalizacyjną, ale nie zostały zabudowane. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w związku z budową drogi krajowej nr [...] klasy S na odcinku Węzeł J. – Węzeł autostrady [...] R., położonej w miejscowości J. gm. [...], oznaczonej jako działki nr 3243/10 (powstałej z podziału działki nr 3243/8), nr 3311/4 (powstałej z podziału działki nr 3311/2), nr 3366/4 (powstałej z podziału działki nr 3366/2) objęte KW [...]. Organ wyjaśnił, że realizacja projektu budowy dróg [...] i [...] prowadzona była z wykorzystaniem środków pochodzących z dotacji Unii Europejskiej. Zaciągnięcie zobowiązania obejmującego gwarancję zachowania trwałości realizacji projektu jest zobowiązaniem, które nie może być przenoszone w żaden sposób przez beneficjenta na inne podmioty. Organ zauważył, że właśnie konieczność spełnienia przez DDKiA zobowiązania zachowania trwałości projektu sprawia, że nie można uznać, że ww. nieruchomości stały się zbędne dla wnioskodawcy, mimo, że część nabytych w trwały zarząd nieruchomości nie została zabudowana. Odwołanie od tej decyzji złożyła DDKiA Oddział w [...], wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 2006 r., s. 25 – zwane dalej "rozporządzeniem nr 1083/2006"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wygaszenie trwałego zarządu prowadzi do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury. Nadto naruszenie art. 47 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, w sytuacji, gdy nieruchomość ta stała się zbędna dla odwołującego. Strona zarzuciła także naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ. Wojewoda nie uwzględnił odwołania i powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 47 u.g.n., który w ust. 1 reguluje sytuacje wygaszenia trwałego zarządu na wniosek państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej, zgłoszony właściwemu organowi, którym jest stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa. Przesłanką wydania tej decyzji jest zbędność całości lub części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie, zaś złożenie wniosku poprzedza zgoda organu nadzorującego nad określoną jednostką organizacyjną. Natomiast w ust. 2 ustawodawca nałożył na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego tj. ustalenia "uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości". Wojewoda stwierdził, że nie podziela zdania odwołującego dotyczącego zbędności nieruchomości. Wyjaśnił, że działki wskazane we wniosku objęte zostały decyzją Wojewody z [...].03.2005 r. Nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pn. "Budowa drogi krajowej nr [...] Granica państwa – K. – L. – R. na odcinku klasy S: Węzeł J. – Węzeł autostrady [...] R. (T.) km 464+556,67-467+030,04". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 maja 2005 r. Wynika z niej, że przedmiotowe działki na wniosek DDKiA zostały wskazane jako teren na którym realizowana będzie budowa drogi krajowej. Ukształtowana tą decyzją linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o określonej kategorii. Projektowanie linii rozgraniczającej drogę publiczną stanowi projektowanie przyszłej granicy prawnej terenu wykorzystywanego pod drogę publiczną, w rozpoznawanej sprawie o kategorii drogi krajowej. W dalszej części Wojewoda cytując art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...].07.2006 r. o objęciu w trwały zarząd m. in. działki nr 3243/8 i 3366/2) oraz art. 20 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...].11.20008 r. o objęciu w trwały zarząd działki nr 3311/2) oraz uwzględniając brzmienie art. 5 ustawy z 18.10.2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), dotyczących kwestii nabywania przez DDKiA prawa trwałego zarządu podał, że ustawodawca powiązał ustanowienie przedmiotowego prawa na rzecz DDKiA z objęciem nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Fakt, że trwały zarząd powstał z mocy prawa, na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej z [...].05.2005 r. oznacza, ze istnienie tego prawa na rzez DDKiA uzależnione jest od pozostawania w obrocie prawnym ww. decyzji. Reasumując organ podał, że skoro ww. decyzja Wojewody z dnia [...].03.2005 r. wyznaczająca linie rozgraniczające inwestycji, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostaje w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu jest niemożliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła DDKiA, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, według norm przepisanych Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że działki nr 3243/10, 3311/4, 3366/4 nie zostały zabudowane dla potrzeb infrastruktury drogi [...] oraz pominięcie faktu, że działka nr 3311/4 jest obecnie usytuowana w ciągu drogi powiatowej nr [...], relacji J. – M.; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na odmowie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości, która stała się dla skarżącego zbędna; art. 47 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku pozytywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu; - art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 14.05.2005 r.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wyznaczenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, linii rozgraniczających teren powoduje niedopuszczalność wygaszenia prawa trwałego zarządu jeżeli sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych, co wynika z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.". Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu decyzji) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Na podstawie art. 135 § 1 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Nadrzędnym bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stwierdzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11.01.2007 r., I OSK 275/06, LEX Nr 293171). Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1P.p.s.a. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wspomniane decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniającym – w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – usunięcie z obrotu prawnego. W kontrolowanej sprawie organy jako podstawę prawną wskazały przepis art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W myśl art. 47 ust. 1 tej ustawy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym, jak stanowi ust. 2 tego artykułu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust. 1. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia zbędności, odnieść ją należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomością. Należy podkreślić, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 K.p.a. winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Fakt, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do wniosków i zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006 r., III SA/Wa 1164/06, LEX Nr 328523). Obowiązek odniesienia się do argumentacji strony wynika natomiast wprost z treści art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów i w związku z tym należy zgodzić się ze stroną skarżącą, o ile podnosi zarzut naruszenia tych przepisów. Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości (art. 47 ust. 1 ustawy cyt. wyżej) konieczne jest ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. Tymczasem organy orzekające w sprawie niniejszej nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. Z materiału zgromadzonego w sprawie, niezwykle skąpego, nie wynika w jaki sposób przedmiotowe nieruchomości są wykorzystane. Należy podkreślić, że samo zgłoszenie zbędności nieruchomości przez stronę skarżącą nie jest wystarczającą przesłanką i uzasadnieniem wniosku o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Wnioskodawca zobowiązany jest nie tylko wskazać na zbędność przekazanej w trwały zarząd nieruchomości, ale również tę zbędność uzasadnić. Uzasadniając wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. zaledwie podano, że działki nr 3243/10, 3311/4 i 3366/4 zostały wydzielone z nieruchomości nabytych w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. wydaną przez Wojewodę, ale nie zostały zabudowane. Wskazana natomiast w odwołaniu okoliczność, iż działka nr 3311/4 obecnie usytuowana jest w ciągu drogi powiatowej nr [...] nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, ani też nie wynika z niego, iżby została poddana ocenie organów. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji wyjaśniono, że konieczność spełnienia przez DDKiA zobowiązania zachowania trwałości projektu – o czym informowała sama DDKiA w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...] – sprawia, iż nie można stwierdzić, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne dla wnioskodawcy, mimo że część z nich nie została zabudowana, i jednoznacznie stwierdzono, iż wniosek o wygaszenie trwałego zarządu jest przedwczesny. "Z kolei uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy eksponuje powiązanie ustanowionego na rzecz DDKiA prawa trwałego zarządu z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] marca 2005 r. ([...]). W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie można uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona, tj. zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów o postępowaniu administracyjnym. Dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, iż przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w cyt. wyżej art. 47 ust. 1 była przedmiotem badania i oceny organów obu instancji, ani też umożliwiał podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia co do meritum. Mając zatem na uwadze powyższe uchybienia naruszające art. 107 § 3 odnośnie zaskarżonej decyzji, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. odnośnie postępowania przed organem I instancji oraz jego decyzji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.