I SA/Bk 593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej P. S.A w P. kwotę 997,00 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., po rozpatrzeniu wniosków przedsiębiorców z ogłoszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej w Ł. - sklep spożywczo-przemysłowy J., ul. [...] w Ł. oraz odmówił wydania zezwoleń pozostałym przedsiębiorcom. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli P. S.A. z siedzibą w P., M. R. i T. Sp. z o.o. w K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu skarg P. S.A. oraz T., wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. I SA/Bk 252/16 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta Ł. na wniosek strony umorzył postępowanie o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych dla J. I. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] organ, po rozpatrzeniu wniosków pozostałych sześciu przedsiębiorców w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży M. R. w placówce handlowej w Ł. przy ul. [...] i odmówił wydania zezwoleń pozostałym wnioskującym. Z decyzją tą nie zgodzili się P. S.A. oraz T. i złożyli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i udzieliło zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach otwarcia oraz na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach otwarcia - dwóm podmiotom: 1) T. w placówce handlowej w Ł. przy ul. [...], na czas oznaczony od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] maja 2019 r.; 2) Z. K. FIRMA HANDLOWA "A." w placówce handlowej w Ł. przy ul. [...], na czas oznaczony od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] maja 2019 r. W przypadku pozostałych wnioskujących przedsiębiorców: M. R., M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., E. T. sklep S. i P. S.A. organ odwoławczy odmówił wydania takich zezwoleń. Kolegium przytoczyło treść art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. – dalej: "u.w.t.p.a."). Wskazało, że Prezydent Miasta Ł. miał do rozdysponowania dwa wolne punkty sprzedaży alkoholu. Wobec faktu, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określa dodatkowych kryteriów przyznawania zezwoleń, w szczególności, gdy liczba wnioskodawców znacznie przewyższa liczbę wolnych punktów w ustalonym limicie, do oceny wniosków przyjęto kryteria przyznania zezwoleń określone w uchwale Rady Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych uzależnień na 2017 rok, którego częścią są "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych", określone w załączniku nr 4. W treści powyższych zasad Rada Miejska w Ł. określiła kryteria ustalania listy rankingowej w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia, niż liczba wolnych punktów w ramach limitu tj.: a) data wpływu wniosku, w przypadku wniesienia większej liczby wniosków w tym samym dniu decyduje kolejność wpływu wniosków, b) zasada jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych, c) brak negatywnych wyników kontroli (przez wymienione organy) w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości, d) opinia policji, 3) opinia rady osiedla. W ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję wydano wadliwie, gdyż przyjęto, że do rozdziału jest 1 punkt a nie 2 punkty, oraz przyznano zezwolenie wnioskodawcy który nie posiada aktualnie funkcjonującej placówki handlowej w Ł. przy ul. [...]. Mając na uwadze wskazane kryteria Kolegium stwierdziło, że 6 przedsiębiorców złożyło wnioski w jednym dniu [...] sierpnia 2015 r., chociaż w różnej kolejności wpływu, zaś siódmy przedsiębiorca złożył wniosek [...] sierpnia 2015 r. Z ubiegania się o wydanie zezwoleń zrezygnował J. I. W dniu [...] lutego 2017 r. wydana została na jego wniosek decyzja umarzająca w stosunku do niego postępowanie administracyjne. W rezultacie organ odwoławczy wskazał, że o wydanie zezwoleń ubiegali się: 1. M. R., 2. T., 3. E. T., 4. Z. K., 5. M. Sp. z o.o., 6. P. S.A. Podniósł następnie, że organ pierwszej instancji błędne przyjął, że punkt sprzedaży wskazany przez M. R. w Ł. przy ul. [...] spełnia ustalone przez Radę Miejską Ł. kryteria wprowadzone ww. uchwałą. Zgłoszony przez wnioskodawcę punkt (miejsce sprzedaży) fizycznie nie istnieje, obecnie dopiero jest w budowie, a tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, czy spełnia on określone kryteria. Nieprawidłowo więc organ pierwszej instancji przyznał M. R. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Uwzględniając zasadę jeden przedsiębiorca jeden punkt sprzedaży Kolegium wskazało, że M. oraz P. S.A. posiadają na terenie Miasta Ł. punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, tym samym nie spełniają wszystkich kryteriów wymienionych w ww. programie profilaktyki. E. T. zaprzestała wykonywania prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej z dniem [...] września 2016 r., a tym samym prowadzona przez nią placówka handlowa nie istnieje. Stąd też powinna ona cofnąć swój wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odwoławczy stwierdził, że w rankingu do rozdziału zezwoleń pozostali więc: T. i Z. K. W tej sytuacji, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należało udzielić obu tym podmiotom. W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę, że prawidłowe jest wydanie zezwoleń wymienionym przedsiębiorcom, bowiem te podmioty spełniały obiektywnie wszystkie kryteria, które należało wziąć za podstawę wydania decyzji. Wszyscy wnioskodawcy zajmowali jednakowe pozycje, co do opinii rady osiedli, brak negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania u.w.t.p.a. przeprowadzonych przez takie organy jak Policja, czy Straż Miejska. Odmowa wydania zezwoleń pozostałym wnioskodawcom w takiej sytuacji po rozdzieleniu 2 wolnych punktów była uzasadniona i konieczna. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył P. (dalej jako skarżąca Spółka). W skardze wywiedzionej do tut. Sądu pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej "kpa"), poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa - przyjęcie niedopuszczalnych - naruszających zasadę równości, w niniejszej sytuacji, kryteriów udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a tym samym działanie z przekroczeniem swobody uznania administracyjnego, podczas gdy kryteria stosowane przy wyłonieniu podmiotu, któremu zostanie udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, winny nie tylko szanować konstytucyjną zasadę równości, lecz również zapewniać realizację celów u.w.t.p.a., tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożywania; 2. przepisu art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez zastosowanie reguł wykładni przepisów u.w.t.p.a., które w oczywisty sposób dyskryminują podmioty, które posiadają już inny punkt sprzedaży napojów alkoholowych, przy braku uwzględnienia dotychczasowego przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; 3. przepisów uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych uzależnień na 2017 rok, której częścią są "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych" - załącznik nr 4, poprzez zastosowanie jednego ze wskazanych kryteriów - zasady jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych, przy pominięciu kryterium braku negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania u.w.t.p.a.; 4. przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez zastosowanie kryteriów wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, w sposób niezapewniający poszanowanie zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji; 5. przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera żadnego wskazania przyczyn uznania przez organ orzekający, iż kryterium wyboru podmiotu, któremu zostało wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, odpowiada nie tylko konstytucyjnej zasadzie równości, lecz również nie przekroczyło pozostawionej organowi sferze działania w granicach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu, iż uchwała Rady Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], która stanowi, iż jednym z kryteriów udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest brak negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania u.w.t.p.a. Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak też zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia – tak jak w niniejszej sprawie – decyzji administracyjnych bada ich zgodność z przepisami prawa (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: "p.p.s.a."). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. W rozpatrywanym przypadku, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdza, że naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że jedną z istotnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa. Zasada ta stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w wymienionej normie konstytucyjnej, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 920/14, dostępny w CBOSA). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. V SA 1573/01, Lex nr 82685). Zasada ta oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2768/14; wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II GSK 374/13, orzeczenia dostępne w CBOSA). Gwarancję ochrony prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy stanowi instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji, uregulowana w przepisie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kontrolowanej sprawie organ, do którego wpłynęły odwołania nie miał kompetencji do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia i merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Przesądza o tym charakter uchybień stwierdzonych w toku postępowania odwoławczego. Jedną z wad decyzji organu pierwszej instancji dostrzeżonych w toku rozpatrywanego odwołania było błędne przyjęcie, że do rozdysponowania pozostał tylko jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – podczas gdy według organu odwoławczego do rozdysponowania pozostawały dwa takie punkty. W takiej sytuacji rzeczą Kolegium było zakończenie postępowania odwoławczego w sposób określony w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym razie, wydanie zaskarżonej decyzji obarczone zostało wadą istotną w postaci naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania. Podmioty, które złożyły wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia zostały pozbawione prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach postępowania administracyjnego. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, że w przypadku, gdy do rozdysponowania pozostają dwa punkty sprzedaży, a nie jeden – jak przyjął do organ pierwszej instancji – o zezwolenie będą ubiegać się inne podmioty. Wobec stwierdzonego w toku postępowania odwoławczego uchybienia, decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2017 r. powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Stwierdzenie, że liczba zezwoleń do rozdysponowania jest większa, determinuje obowiązek ponownego przeprowadzenia procedury wyboru, łącznie z wynikającym z przywołanej uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] (załącznik nr 4 "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych") obowiązkiem podania do wiadomości publicznej (na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego) terminów i ilości wolnych punktów na sprzedaż, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych objętych limitem oraz określenia terminu składania wniosków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej "na równych prawach", które akcentuje art. 6, stanowi odwołanie się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto przede wszystkim, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (zob. szerzej C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz do art. 6, Lex nr 242989). Postępowanie organu odwoławczego, który decyzją kasacyjną i orzekającą jednocześnie co do istoty rozdysponował większą ilość punktów od tej będącej przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji sprzeciwiło się zatem zasadzie swobody (wolności) działalności gospodarczej. Odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki zawartych w skardze, Sąd uznaje je za bezzasadne. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 3a u.w.t.p.a. Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ww. ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ww. ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a. rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Korzystając z tej kompetencji Rada Miejska Ł. określiła limit na 50 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W związku z tym, że rozdysponowano już 48 z takich zezwoleń, pozostały dwa ostatnie, o które ubiegało się w rozpatrywanym przypadku kilku przedsiębiorców. Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy spełniający kryteria ustalone u.w.t.p.a. oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Regulacje te nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez taką komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t.p.a. przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r. sygn. VI SA 10/95, opubl. w ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Również w orzecznictwie tut. Sądu utrwalił się pogląd, że decyzje dotyczące zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.). Przez uznanie administracyjne należy rozumieć uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia (następstwa prawnego) ze skali rozstrzygnięć (następstw prawnych) możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t.p.a., lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 kpa (zob. wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II SA/Bk 891/07, wyrok z dnia 30 marca 2016 r. sygn. I SA/Bk 1219/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze dotychczasowe uwagi wskazać trzeba, że decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu powinna zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości, sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przedmiotowej sprawie oprócz warunków wynikających z u.w.t.p.a. (które to warunki spełniały wszystkie podmioty ubiegające się o zezwolenie) oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. ustalającej limit punktów sprzedaży, organ przyjął również kryteria przewidziane uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie Ł. Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz innych uzależnień na 2017 rok, którego częścią są określone w załączniku nr 4 "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych". Stosownie do postanowień tego aktu, w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych objętych limitem przy wyborze podmiotu ustalono listę rankingową wg następujących kryteriów: a) Data wpływu wniosku, w przypadku wniesienia większej liczby wniosków w tym samym dniu decyduje kolejność wpływu wniosków, b) Zasada jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych, c) Brak negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości, przeprowadzonych przez MKRPA, Policję, Straż Miejską i inne uprawnione organy, d) Opinia Policji tzn., informacja, że nie podejmowano interwencji w miejscu sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z powodu zakłóceń porządku publicznego w punkcie sprzedaży i jego najbliższej okolicy. e) Opinia Rady Osiedla. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych organ działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał kryteria pozaustawowe. Istotne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane w stosunku do wszystkich stron postępowania i aby ocena spełnienia ustalonych kryteriów uwzględniała w pierwszym rzędzie hierarchię celów wynikających z art. 2 u.w.t.p.a. Należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, m.in. takich, jak zasada równości, na którą powołuje się skarżąca Spółka uzasadniając postawione w sprawie zarzuty. Wymienione wyżej kryteria przyjęte w tej sprawie dotyczą w równym stopniu wszystkich przedsiębiorców, którzy decydują się ubiegać o pozostałe do rozdysponowania zezwolenia. Okoliczność, że zasada jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży dyskwalifikuje te podmioty, które uzyskały już na terenie gminy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, nie sprawia, że można mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Nie jest to bowiem jedyne kryterium brane pod uwagę przez organ udzielający tego zezwolenia. Pamiętać trzeba, że w pierwszej kolejności organ ocenia wniosek pod względem kryteriów ustawowych (opinie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży) oraz w sytuacji, gdy owe ustawowe kryteria spełniają wnioskodawcy w liczbie przekraczającej limit punktów sprzedaży, bierze pod uwagę kryteria przewidziane w uchwale rady gminy – tu w pierwszej kolejności kryterium daty wpływu wniosku. Należy więc poczynić założenie, że w przypadku, gdy przedsiębiorca - nawet ten dysponujący już zezwoleniem na sprzedaż alkoholu - złoży wniosek najwcześniej w porównaniu do innych wnioskodawców, to właśnie jemu organ udzieli zezwolenia. Zasadniczą rolę w kształtowaniu zasad reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gmin ustawodawca przekazał radzie gminy. Jak już wyżej zaznaczono, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy limituje przy tym w drodze uchwały liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak też ustala zasady usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w przypadku większej liczby wniosków o wydanie niż wolnych punktów sprzedaży pozostałych do rozdysponowania, rada gminy ma kompetencję ustalania zasad rozdziału zezwoleń poprzez przyjęcie precyzyjnych i obiektywnych kryteriów ułatwiających wybór podmiotu gospodarczego, któremu udzielone zostanie zezwolenie. Kryterium jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży spełnia postulat obiektywności i przejrzystości procedury. Nie mogły zatem się ostać formułowane przez pełnomocnika skarżącej Spółki zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t.p.a., przepisów uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...]. Jednakże, wobec stwierdzonego naruszenia art. 15 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu, uzasadnione było wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w obu instancjach. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).