II SA/Ol 516/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków I. Stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia nr "[...]" Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych gminy "[...]" w załączniku nr "[...]" do tego Zarządzenia pod nr "[...]" – budynku mieszkalnego położonego w miejscowości "[...]"nr "[...]"; II. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem Wójta Gminy Gietrzwałd nr 69/2015 z dnia 15 lipca 2015r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r. poz. 1446 ze zm., dalej jako: u.o.z.), założono Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Gietrzwałd w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy Gietrzwałd, a wykaz zabytków nieruchomych ujęto w załączniku do tego zarządzenia. Na powyższe zarządzenie skargę do tut. Sądu wniosła J. K., reprezentowana przez adw. D. K., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej wpisu do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina G., nr budynku "[...]". Zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.o.z. i ujęcie w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości, która nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich skarżącej oraz naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75 poz. 474, dalej jako: ustawa zmieniająca) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na założeniu przez organ gminnej ewidencji zabytków i umieszczeniu w niej nieruchomości skarżącej po terminie wskazanym w powołanym przepisie, co stanowi naruszenie prawa. Strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia "[...]" wezwała Wójta Gminy Gietrzwałd do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ poinformował stronę, że przedmiotowy budynek został ujęty w wykazie zabytków wskazanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków i nie ma podstaw do jego wykreślenia z tej ewidencji. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 u.o.z. zawierającego definicję zabytku podniesiono, że w interesie społecznym pozostaje ochrona zabytków jako obiektów będących materialnym świadectwem historii społeczeństwa, Państwa i narodu, czego wyrazem jest art. 5 Konstytucji. Z tego też względu własność, chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego, do których należy także ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewidująca możliwość objęcia ochroną prawną obiekty stanowiące zabytki, a w zależności od formy tej ochrony przewiduje także określone ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Podkreślono, iż nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 18 marca 2010r. w sposób zasadniczy zmieniła status prawny ewidencji zabytków, bowiem przed jej wejściem w życie ewidencja zabytków prowadzona była wyłącznie dla celów wewnętrznych i umieszczenie w ewidencji nie było równoznaczne z poddaniem nadzorowi konserwatorskiemu. Obecnie gminna ewidencja zabytków zyskała status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 u.o.z. prawnej formy ochrony zabytków. Jednakże przepisy ustawy o ochronie zabytków nie kreują tej ewidencji w sposób automatyczny, a procedura tworzenia gminnej ewidencji zabytków została określona w art. 6 ustawy zmieniającej. Z uwagi na ingerencję w sferę prawa własności właściciela domniemanego zabytku, spowodowaną ewentualnym wpisem do ewidencji, w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, iż przekazanie wykazu zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jest zwykłą czynnością administracyjno – techniczną, mającą jedynie na celu wykonanie przez konserwatora ciążących na nim obowiązków, nałożonych omawianą nowelizacją, a organ nie jest związany przekazaną mu listą i mając do tego odpowiednie możliwości powinien poczynić własne ustalenia. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. przekazał Wójtowi wykaz zabytków w dniu 4 grudnia 2010r., a zarządzenie Wójta zostało wydane dopiero w dniu 15 lipca 2015r., czyli już po upływie 2-letniego terminu wskazanego przez ustawodawcę, co w ocenie skarżącej oznacza, że przedmiotowa ewidencja jest niezgodna z prawem. Podniesiono, że ewentualny wpis nieruchomości do ewidencji zabytków jako dzieła urbanistyki i architektury stanowi olbrzymią uciążliwość w przypadku ewentualnego remontu przedmiotowego budynku. Dlatego ważne jest, aby przed dokonaniem wpisu organ poczynił odpowiednie ustalenia na gruncie art. 3 ust. 1 u.o.z. Za zabytek powinny być uznane jedynie obiekty o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, posiadającego cechy stylowe, które przesądzają o ich znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Wskazano, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a zatem organ powinien poczynić własne ustalenia, w tym dokonać analizy architektonicznej, czy też zlecić wykonanie opinii przez specjalistę z dziedziny historii sztuki, który mógłby ocenić walory architektoniczne i historyczne budynku. Za taką opinię - zdaniem skarżącej - nie można uznać samej karty adresowej obiektu, bowiem z karty tej poza adresem nic nie wynika. Podano, że jedyną dokumentacją w sprawie jest zdjęcie, na którym uchwycono tył i bok przedmiotowego budynku, co nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ, wpisując budynek do ewidencji zabytków, gdyż brak jest jakichkolwiek cech obiektu uzasadniających konieczność jego zachowania. Wskazano przy tym, że sąsiedni budynek, bliźniaczo podobny do nieruchomości skarżącej i zbudowany prawdopodobnie w tym samym czasie, nie został umieszczony w przedmiotowej ewidencji. Podniesiono, że budynek skarżącej nie jest obiektem "stanowiącym świadectwo minionej epoki", gdyż powstał pod koniec lat 20-tych XX wieku i nie wyróżnia się wśród innych obiektów wzniesionych w tym czasie, ani nie posiada szczególnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Odnosząc się do legitymacji skarżącej wskazano, iż działanie wójta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a skarżąca - jako współwłaściciel na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków gminy - ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, polegającej na konieczności uzyskania w określonych sprawach uzgodnień konserwatorskich. Pismem z dnia "[...]" pełnomocnik strony skarżącej dołączyła dokumentację fotograficzną przedstawiającą przedmiotowy budynek, jak również fotografie przedstawiające budynek nr "[...]" w tej samej miejscowości, na okoliczność bliźniaczego wręcz podobieństwa do nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazano, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest przepisem prawa materialnego, lecz proceduralnego, co wynika z jego brzmienia, w którym reguluje się jedynie sprawy formalne. Zatem przekroczenie terminu do założenia gminnej ewidencji zabytków nie jest istotnym naruszeniem przepisu prawa mającego charakter proceduralny. Wskazano, że to nie ocena Wójta spowodowała uznanie przedmiotowego budynku za obiekt zabytkowy, gdyż po uzyskaniu wykazu zabytków od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wójt zlecił opracowanie kart adresowych Gminnej Ewidencji Zabytków Pracowni "[...]" s.c. w N., w którego imieniu oceny kwalifikacji obiektów jako zabytkowe dokonywali dr M. K. oraz dr hab. M. K., a w przypadku spełniania wymogów określonych w art. 3 ust. 1 u.o.z. zakładali karty adresowe. Taka karta w stosunku do przedmiotowego budynku została wykonana w dniu 15 listopada 2014r. Wyjaśniono, że właściciele nieruchomości zaliczonych do zabytkowych mogli w terminie ponad pół roku zgłaszać swoje zarzuty i zastrzeżenia. Projekt ewidencji otrzymali bowiem sołtysi w celu umieszczenia na tablicach ogłoszeń w sołectwach, a także został on zamieszczony na stronie BIP Urzędu Gminy G. i ogłoszony w Gazecie G. Wniesienie zastrzeżeń do klasyfikacji danych obiektów jako zabytkowych umożliwiłoby przeprowadzenie ponownej oceny spornego budynku i ewentualnie nieumieszczanie go w przedmiotowej ewidencji. W związku z tym w ocenie organu skarżąca nie udowodniła, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów do uznania go za zabytek i nie powinien być umieszczony w gminnej ewidencji zabytków. W piśmie z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącej podtrzymała swoją argumentację zawartą w skardze, wskazując że z odpowiedzi na skargę wynika, ze organ uznał przedmiotowy budynek za obiekt zabytkowy w sposób dowolny i nie jest w stanie wykazać, jakie budynku cechy o tym zadecydowały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie wójta o założeniu gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej wpisu do tej ewidencji budynku należącego do skarżącej. Wyjaśnić zatem należy, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Internecie). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Zatem działanie w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428). Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca wykazała swój interes prawny jako właścicielka nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje objęcie budynku pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności. Ponadto skarga do Sądu została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi. Podkreślić należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.) Wskazać jednak należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zatem o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015r. (sygn. akt II OSK 2350/13, dostępny w Internecie) przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują wprawdzie, aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Nie jest jednak tak, że wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. W wyroku tym NSA nie podzielił poglądu, że włączenie sporządzonej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialno-technicznej, niepoprzedzonej wszechstronnym badaniem i analizą okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych obiektu. Wskazano bowiem, że pogląd ten opiera się na błędnym założeniu, że niestosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie wskazania obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków znosi obowiązek dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do powyższej kwestii oraz ich prawidłowego udokumentowania celem wykazania, że działanie organu gminy było zgodne z prawem, jeżeli wskutek jego zaskarżenia poddane zostanie ono kontroli sądowej mającej na celu ocenę jego legalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, nie przewidują, by działanie organu w tym zakresie mogło polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowania chociażby w uproszczonej formie. W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt został wpisany do gminnej ewidencji zabytków na podstawie karty adresowej, zawierającej jedynie zdjęcie budynku oraz informację co do daty jego powstania. Nie dowodzi to jednak wartości zabytkowej obiektu, nawet jeśli sporządzenie kart adresowych organ zlecił pracowni badań i dokumentacji zabytków. Należy bowiem zauważyć, że wbrew stanowisku organu, to jego ocena spowodowała uznanie przedmiotowego obiektu za zabytkowy. Obiekt ten wprawdzie znajdował się na liście przekazanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale nie jako obiekt wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zresztą w odpowiedzi na skargę przedstawiciel organu sam przyznał, że na skutek zgłoszonych zastrzeżeń nie wszystkie obiekty zostały ujęte w ewidencji gminnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wpis przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nastąpił wyłącznie na podstawie zarządzenia wójta. Brak jest jednak w aktach jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przesłanki, którymi kierował się organ ujmując przedmiotowy obiekt w ewidencji zabytków. W związku z tym kontrolowane działanie organu należy uznać za dowolne. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że projekt ewidencji był "szeroko rozreklamowany" oraz że skarżąca mogła złożyć zastrzeżenia, co spowodowałoby ponowną ocenę obiektu. Stosowne postępowanie, o którym mowa wyżej, nie może być uzależnione od kwestii złożenia zastrzeżenia przez właściciela obiektu. W związku z tym Sąd stwierdził, że zarządzenie wójta w części dotyczącej wpisania przedmiotowego obiektu do ewidencji, gdyż tylko w takim zakresie skarżącej przysługuje legitymacja do wystąpienia ze skargą, nastąpiło z naruszeniem prawa. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że naruszenie terminu określonego w art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej winno skutkować nieważnością zarządzenia. Wskazać bowiem należy, że określając ten termin ustawodawca nie określił żadnych konsekwencji w przypadku jego przekroczenia. Ponadto takie rozumienie przepisu musiałoby prowadzić do wniosku, że w przypadku przekroczenia tego terminu przez organ gminy, gminna ewidencja zabytków nie mogłaby w ogóle powstać, co byłoby sprzeczne z celem ustawy zmieniającej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził nieważności zarządzenia, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).