II SA/Ol 490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. Ż. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia "[...]" r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania kom. J. Ż. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]"r., nr "[...]", w sprawie obniżenia z dniem 1 lutego 2017 r. dodatku służbowego o 30 % tj. o kwotę 270 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że orzeczeniem Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" r. skarżący został uznany winnym popełnienia zarzuconego przewinienia dyscyplinarnego z wymierzeniem kary dyscyplinarnej nagany. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" r. Organ II instancji podkreślił, że orzeczenie to jest prawomocne i podlega wykonaniu. Wskazał, że w sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), tj. w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, obniżenie dodatku jest obligatoryjne. Obniżenie o 30 % otrzymywanej stawki mieści się w granicach powołanego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił organom orzekającym bezpodstawne nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. Wskazał, że organy nie uzasadniły w ogóle zastosowania tego trybu. W ocenie skarżącego art. 108 § 1 k.p.a. wymaga ścisłej interpretacji i nie ma zastosowania do rozstrzygnięcia o obniżeniu dodatku służbowego. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że orzeczenie dyscyplinarne jest prawomocne i podlega wykonaniu. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 oraz § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia obniżenie dodatku służbowego w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki jest obligatoryjne i należy wykonać je niezwłocznie. Wskazał, że organy orzekające uzasadniły, iż konieczność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wynikała z ochrony interesu społecznego, z uwagi na racjonalność wydatkowania środków budżetowych oraz z dążenia do niezwłocznego egzekwowania konsekwencji orzeczonej kary. Na rozprawie w dniu 19 września 2017r. pełnomocnik organu wniósł o zawieszenie postępowania. Skarżący oponował temu wnioskowi. Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania. Skarżący poparł skargę, oświadczył, że zaskarża decyzję w całości. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarga na orzeczenie wymierzające karę nagany datowana była 11 stycznia 2017r., a wpłynęła do organu między 15 a 17 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) cytowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", uzależnia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych (§ 9 ust. 2). Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. W tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy § 8 ust. 5 - 8 (dotyczące dodatku funkcyjnego), z zastrzeżeniem ust. 6, określającego sytuacje w których cofa się dodatek służbowy. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Dokonując analizy przytoczonych wyżej przepisów należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż decyzja o obniżeniu dodatku służbowego jest tzw. decyzją związaną, na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia. Bezspornie szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającym obniżenie dodatku służbowego funkcjonariuszowi będzie stwierdzenie naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). W wyroku z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/15 (publ. na stronie orzeczenia. nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wysokość dodatku służbowego zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Zachodzi zatem - co do zasady - ścisły związek między wysokością dodatku służbowego, a sposobem wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz należytym pełnieniem służby na stanowiskach uprawniających do przyznania tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy w sprawach finansowych funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest ani rozszerzająca, ani zawężająca ich wykładnia. Tym samym, organy Policji są zobowiązane, a jednocześnie uprawnione do wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że skarżącemu została wymierzona kara nagany za przewinienie dyscyplinarne, która stała się prawomocna w rozumieniu art. 135 o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym unormowaniem orzeczenie dyscyplinarne staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy. Przepis ten wyraża zasadę trwałości orzeczeń dyscyplinarnych. W wyroku z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 46/06 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że postępowanie dyscyplinarne mieści w sobie zarówno pewne elementy postępowania karnego, jak i postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego używa pojęcia decyzji ostatecznych i w art. 16 § 1 k.p.a. za decyzje ostateczne uznaje te, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych zalicza się zatem decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i termin ten nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzje wydane przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, Wyd. II, s. 171). Za decyzje ostateczne, w myśl art. 269 k.p.a., uważa się także decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Zatem, jeżeli przepis prawa dopuszcza zaskarżenie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej do sądu administracyjnego, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, na podstawie art. 138 ustawy o Policji, orzeczenie dyscyplinarne można uznać za prawomocne w powszechnym rozumieniu dopiero z dniem upływu terminu do wniesienia skargi lub oddalenia skargi przez sąd administracyjny na orzeczenie dyscyplinarne. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił, że wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 114/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił orzeczenie nr "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" r. w przedmiocie ukarania skarżącego za przewinienie dyscyplinarne. Ponieważ rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, stwierdzenie jego niezgodności z prawem wyrokiem, chociażby nieprawomocnym, oznacza, że skarżącemu nie można przypisać naruszenia dyscypliny służbowej. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 31/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym tylko uprzednie skuteczne ukaranie karą dyscyplinarną (wymierzenie kary dyscyplinarnej), może skutkować następczym obniżeniem dodatku służbowego. Wyeliminowanie z obiegu prawnego orzeczenia dyscyplinarnego oznacza brak przesłanki wymierzenia kary, określonej w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, że skarga na decyzję wymierzająca karę nagany wpłynęła do organu między 15 a 17 stycznia 2017 r., co przyznał na rozprawie pełnomocnik organu. Oznacza to, że w dniu wydania rozkazu personalnego obniżającego wysokość dodatku służbowego zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wiedziały o zaskarżeniu orzeczenia dyscyplinarnego będącego podstawą do wydania przedmiotowego rozkazu. W tej sytuacji zaopatrzenie tego rozkazu w rygor natychmiastowej wykonalności nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, Sąd orzekł jak w wyroku.