III SA/Po 145/17

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Marek Sachajko WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi T. N. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie budżetu Gminy D. postanawia I. odrzucić skargę II. przyznać adwokatowi R. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie 55,20,- (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Rada Miasta D. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 9 lit. c i d, pkt 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), oraz art. 212, 214, 215, 222, 235 – 237, 258 i 264 art. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) uchwaliła budżet gminy D. na rok 2017. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 roku T. N. wezwał Radę Gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę postanowień uchwały w zakresie zasiłków celowych i wyodrębnienie w uchwale budżetowej kwoty 170.000,00 złotych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych dla osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na rehabilitację. Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało rozpatrzone na posiedzeniu Rady w dniu 26 stycznia 2017 r. i uznane za niezasadne. T. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały budżetowej, nakazanie Radzie Gminy D. wniesienia do uchwały wnioskowanej poprawki, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez radnych poprzez uznanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2017 roku pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego w ramach prawa pomocy podtrzymał wniesioną skargę na uchwałę Rady Gminy D. nr [...] w przedmiocie podziału na rok 2017 i wniósł o: 1. stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności uchwały budżetowej w całości; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz do niniejszego pisma procesowego na okoliczności szczegółowo wskazane w jego uzasadnieniu; 3. zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do przedłożenia posiadanego przez ten podmiot dokumentu — informacji o liczbie osób niepełnosprawnych uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczności szczegółowo wskazane w uzasadnieniu niniejszego pisma procesowego; 4. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a na wypadek rozstrzygnięcia innego niż uwzględnienie skargi, przyznanie pełnomocnikowi Skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w niniejszym postępowaniu, w wysokości 150% opłaty określonej w § 21 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu podwyższonej o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według § 6 ust. 3 tego Rozporządzenia. Podniósł, że skarżący jako osoba niepełnosprawna, posiada indywidualne i rzeczywiste uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej, której zapewnienie leży po stronie władz publicznych, w tym władz samorządowych. Skarżący, wzywając Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia, zażądał wyodrębnienia z uchwały budżetowej kwoty 170.000,00 złotych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych dla osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na rehabilitację tych osób. Uchwała budżetowa uchwalona przez Radę Gminy D. w brzmieniu przedłożonym przez Wójta Gminy D. w niniejszym postępowaniu, przewiduje na rehabilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych jedynie kwotę 10.000,00 złotych (dział [...], rozdział [...], strona [...] Uchwały budżetowej).Zdaniem strony skarżącej przewidziana w budżecie gminy kwota na rehabilitację osób niepełnosprawnych w 2017 roku nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb osób dotkniętych niepełnosprawnością. Kwota 10.000,00 złotych jest sumą zaplanowanych na cały 2017 rok wydatków na rehabilitację wszystkich osób niepełnosprawnych będących członkami wspólnoty gminnej. Oznacza to, że miesięcznie na rehabilitację wszystkich osób niepełnosprawnych zamieszkałych w gminie D., Rada Gminy przeznaczyła kwotę 833,33 złote. Oczywistym jest, że wydatki w tak niskiej wysokości nie są w stanie przynieść osobom niepełnosprawnym, w tym skarżącemu, jakiejkolwiek realnej pomocy. Uzyskanie informacji o liczbie osób niepełnosprawnych, które powinny korzystać z rehabilitacji społecznej, jeszcze dobitniej wykaże, że kwota przeznaczona w uchwale budżetowej na ten cel jest kwotą naruszającą uprawnienie skarżącego do korzystania z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o oddalenie skargi, albowiem skarżący nie wykazał naruszenia uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami i organami administracji rządowej. Do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a) należy orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a Sąd odrzuca postanowieniem skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest uchwała nr [...] rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie budżetu na rok 2017. Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Uchwała taka jest podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt – co do zasady – podlega kontroli sądowej. T. N. skargę na opisaną wyżej uchwałę budżetową wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z przepisem tego artykułu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek warunkujących dopuszczalność skargi: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.; 4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczasowy na nim ciążący (patrz wyrok NSA z 19.06.2009 r. sygn. akt II OSK 205/09 http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Strona skarżąca musi udowodnić, że zaskarżona uchwała narusza prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego strefę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes musi być jednak aktualny, a nie ewentualny, tj. zaistniały w dacie wnoszenia skargi. Interes prawny musi być osobisty, indywidualny, nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 02.02.1996 r. sygn.. akt. IV SA 846/95. OSP1997 r. nr 4. Poz.83A). Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g. gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej. W art. 211 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z zm.) budżet jednostki samorządu terytorialnego (w tym także gminy) określa się jako roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalony na rok kalendarzowy w formie uchwały budżetowej, który stanowi podstawę gospodarki finansowej tej jednostki w danym roku. Szczególny charakter prawny budżetu wiąże się także z regułą zawartą w art. 51 ustawy o finansach publicznych, z której wynika, że zamieszczanie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań tej jednostki wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec wskazanej jednostki. Oznacza to, że zawarte w uchwale budżetowej odpowiednie zapisy po stronie wydatków nie dają podstaw do roszczeń cywilnoprawnych ani publicznoprawnych wobec niej o sfinansowanie konkretnych przedsięwzięć, podobnie jak zamieszczone w budżecie odpowiednie zapisy dotyczące kwot dochodów nie mogą stanowić podstawy roszeń jednostki samorządu terytorialnego wobec osób trzecich o uiszczenie tych dochodów. Ustalenia budżetowe adresowane są do organów i jednostek wykonujących budżet. Uchwała budżetowa jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, wywierającym istotny wpływ na treść innych uchwal finansowych podejmowanych przez organy gminy (np. uchwały związane bezpośrednio z wykonywaniem budżetu). Z uwagi na charakter prawny uchwały budżetowej wyjaśniony powyżej zdaniem Sądu skarżący nie ma indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały nr [...] rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie budżetu na rok 2017 (por. NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn.. akt II GSK 952/09), której postanowienia przewidują na rehabilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych kwotę 10.000 złotych (dział 853, rozdział 853II, str. 8 uchwały). Skarżący będąc osobą niepełnosprawną może dopatrywać realizacji swojego interesu prawnego w drodze decyzji administracyjnych wydanych np. ma podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. czy też ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 z zm.). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a odrzucił skargę, albowiem skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Odrzucenie skargi oznacza brak możliwości merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, co skutkowało oddaleniem wniosków dowodowych strony skarżącej zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.205 § 2 w zw. z § 21 ust. 1 lit. c pkt 11 i § 2 i § 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 03 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kontroli nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).