I OZ 1137/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 352/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 marca 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 352/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 marca 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego postanowienia WSA w Olsztynie wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. R. G. złożył do WSA w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 2 marca 2017 r. znak (...), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia 25 listopada 2016 r. w przedmiocie udzielenia P. S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości będącej własnością R. G., stanowiącej działkę nr (...), położoną w obrębie K., gm. G. w celu założenia i przeprowadzenia na ww. nieruchomości linii 110 kV G.-O. W skardze powyższej zawarty został m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci wykonania prac przez uczestnika postępowania na linii elektroenergetycznej na podstawie skarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n., która umożliwia natychmiastowe wykonanie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 lutego 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, co może prowadzić do pozbawienia skarżącego prawa do odszkodowania w pełnym zakresie za ingerencję w prawo własności oraz do nieodwracalnego obciążenia jego nieruchomości urządzeniem przesyłowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Odnośnie złożonego przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiono stanowiska przytaczając jedynie zapis art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając wstrzymanie wykonania decyzji WSA w Olsztynie podniósł, że skarżący wykazał, że w niniejszej sprawie wykonanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości będącej własnością skarżącego polegające na założeniu i przeprowadzeniu na działce nr (...) obręb K., gm. G. linii 110 kV G. - O., zgodnie z decyzja Starosty G. z dnia 24 listopada 2016r. o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości gruntowej, poprzez udzielenie zezwolenia P. S.A. na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej może spowodować zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody, jak i może spowodować trudne do odwrócenia skutki braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I Instancji nie może budzić żadnych wątpliwości okoliczność, iż uprawnienie wynikające z wydanej decyzji uprawnia do dokonania trwałych zmian na nieruchomości skarżącego, których usunięcie w następstwie np. uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skutkować będzie, w przypadku wykonania już wskazanych prac budowlanych, trudne do odwrócenia skutki dla nieruchomości skarżącego. Jednocześnie brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji może także skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody poprzez zlokalizowanie na jego działce instalacji, które w znacznym stopniu ograniczają możliwość inwestowania na działce, jak również ograniczają możliwość wykonywania prawa własności do tego terenu, poprzez zlokalizowanie inwestycji liniowej o wskazanym wyżej charakterze. Stąd brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji może spowodować nieodwracalne skutki z uwagi na specyfikę tej decyzji mocą której uprawnia się do niezwłocznego zajęcia nieruchomości na wskazany cel przed sądową kontrola decyzji, którą ograniczono sposób korzystania z działki nr (...) obręb K. gm. G. przez którą przebiegać ma inwestycja celu publicznego pn. Budowa linii 110kV G. – O. Jak zaznaczył WSA w Olsztynie, nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dopiero orzeczenie Sądu w przedmiocie skarg R. G. jednoznacznie przesądzi o spełnieniu bądź też nie wszelkich wymogów uprawniających do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości skarżącego, jak również decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości, zatem brak wstrzymania wykonania skarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i trudne do odwrócenia skutki. Od powyższego postanowienia WSA w Olsztynie zażalenie złożył uczestnik postępowania P. S.A., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił postanowieniu: 1) naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia przed doręczeniem Uczestnikowi odpisu skargi i bez możliwości odniesienia się przez Uczestnika do jej treści - co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem Sąd orzekał w oparciu o jedynie wskazane w skardze okoliczności sprawy, nie mogąc przy tym uwzględnić stanowiska Uczestnika i jej interesu; 2) naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego odtworzenie toku rozumowania Sądu, w szczególności nie pozwalającego na ustalenie (1) na czym polegać miałoby ryzyko wyrządzenia znacznej szkody oraz (2) trudnych do odwrócenia skutków; 3) rażące naruszenie art. 9 w zw. z art. 124 ust. 1 a u.g.n. w zw. z art. 108 w zw. z art. 130 § 1 a contrario k.p.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi faktyczną i samodzielną przesłankę do wstrzymania jej wykonania. W uzasadnieniu pierwszego z wymienionych zarzutów, skarżący podnosił, że Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu powinien działać z poszanowaniem praw wszystkich uczestników postępowania oraz na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie do dnia wydania zaskarżonego postanowienia uczestnikowi postępowania nie doręczono odpisu skargi, w wyniku czego uczestnik nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący zwrócił uwagę, że odpis wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być doręczony wszystkim uczestnikom postępowania w takim terminie, aby mogli oni zająć stanowisko w sprawie. Z pewnością takim terminem nie jest doręczenie odpisu skargi zawierającej odpowiedni wniosek - po wydaniu postanowienia uwzględniającego ten wniosek. Skarżący dodał do tego, że postanowienie WSA w Olsztynie narusza interes uczestnika, bowiem uniemożliwia prowadzenie prac zmierzających do wykonania inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji G. - O. Inwestycja jest realizowana w oparciu o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostateczną decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 9c ust. 3 pkt 3 Prawa energetycznego - obowiązkiem uczestnika jest m.in. zapewnienie rozbudowy systemu elektroenergetycznego oraz (pkt 14) utrzymywanie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pracy sieci dystrybucyjnej. Realizacji tych obowiązków Uczestnika służy budowa linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji G.-O. Obecnie Główny Punkt Zasilania (GPZ) w O. połączony jest liniami O.-E. oraz O.- H.; GPZ w G. natomiast liniami G.-W. oraz G.-F. Budowa linii G.- O. pozwoli na połączenie tych dwóch wydłużonych odcinków (W.-G.-F.-S. oraz E.-O.-S.) i utworzenie tzw. "pętli" łączącej GPZ O., GPZ G., GPZ F. oraz GPZ S. Ukształtowanie takiej konfiguracji sieci zapewnia znaczące powiększenie bezpieczeństwa energetycznego regionu, gdyż uszkodzenie odcinka między dwoma GPZ ("węzłami pętli") nie powoduje odcięcia GPZ (a w konsekwencji całego powiatu) od energii elektrycznej, w którą może być zaopatrzony od strony odcinka sprawnego. Skarżący dodał do tego, że inwestycja została zapoczątkowana już w 2011 r., a jej dalsze opóźnienia mogą prowadzić do znacznych i nieodwracalnych szkód - tak po stronie uczestnika jak i całego społeczeństwa i gospodarki powiatów G. i O. Skarżący uczestnik postępowania podniósł nadto, że z uzasadnienia samego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wynika w czym konkretnie R. G. dopatruje się znaczącej szkody w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji ani dlaczego skutki jej wykonania miałyby być trudne do odwrócenia. Uzasadnienie wniosku jest w tym zakresie niezwykle ogólnikowe i w żaden sposób nie powinno być uznane za dowodzące zasadności wstrzymania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do drugiego z zarzutów zażalenia, skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzone zostało w sposób tak dalece lakoniczny, że aż uniemożliwiający lub poważnie utrudniający kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. W jego ocenie WSA w Olsztynie odniósł się do skutków ewentualnego uchylenia innej (niż kontrolowana w postępowaniu) decyzji i nadto nie wskazał jakie skutki miałyby być trudne do odwrócenia. W ocenie skarżącego na nieruchomości R. G., która stanowi nieruchomość rolną, mają zostać posadowione trzy słupy z urządzeniami towarzyszącymi (ze 128 projektowanych dla całej linii) oraz - nad nieruchomością - podwieszone przewody linii, zaś związany z tym stopień ingerencji w nieruchomość trudno określić jako znaczący. Nie zgadzając się z argumentacją Sądu I instancji, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody polegającej na zlokalizowaniu na nieruchomości R. G. instalacji, które w znacznym stopniu ograniczają możliwość inwestowania na działce i ograniczają możliwość wykonywania prawa własności, wnoszący zażalenie zwrócił uwagę, że - w przypadku uchylenia decyzji i utraty przez uczestnika tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości - R. G. przysługiwałoby nie tylko roszczenie o odszkodowanie, ale także prawo żądania usunięcia urządzeń z jego terenu (roszczenie negatoryjne). W jego ocenie WSA w Olsztynie nie wyważył także interesów uczestnika, któremu grozi niemożliwość zrealizowania całej inwestycji celu publicznego - oczywistym jest bowiem, że nawet bez pojedynczego odcinka, cała linia o długości 110 kV nie będzie mogła służyć do przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej. W ocenie wnoszącego zażalenie, WSA w Olsztynie nie uzasadnił również, dlaczego szkoda po stronie R. G. może być znaczna. Uzasadniając ostatni z zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia, uczestnik postępowania wskazał, że ustawodawca wyraźnie wyłączył spod automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji dotyczących wywłaszczenia i ograniczenia prawa własności, przewidzianego w art. 9 u.g.n. - m.in. decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Jest to wyrazem wyraźnej decyzji ustawodawcy, który przewiduje realizację zaskarżonej decyzji - przed jej sądową kontrolą. Analogiczne zapatrywanie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OZ 90/15, w której stwierdził "wstrzymanie decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyloby cel takiego uregulowania". Odpowiedź na zażalenie złożył R. G., reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o oddalenie zażalenia. Wskazał, że żaden przepis prawa nie obliguje sądu administracyjnego do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dopiero po doręczeniu odpisu skargi. Funkcja art. 61 § 3 p.p.s.a. przemawia za tym, żeby rozstrzygnięcie wniosku nastąpiło niezwłocznie. Nadto, zdaniem R. G., wnoszący zażalenie nie wykazał, aby niedoręczenie mu odpisu orzeczenia miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentów uczestnika postępowania o możliwości żądania usunięcia zrealizowanej inwestycji z nieruchomości w przypadku usunięcia z obrotu decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., R. G. wskazał, że w przypadku wybudowania urządzeń przesyłowych i załączenia ich pod napięcie, istnieje istotne ryzyko, że roszczenie negatoryjne zostałoby uznane ze sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 5 Kodeksu cywilnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżone przez P. S.A. postanowienie WSA w Olsztynie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 marca 2017 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości R. G. zostało wydane w okolicznościach naruszających normy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja w przedmiocie zajęcia nieruchomości wydana została w oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Przepis art. 9 u.g.n. stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III tejże ustawy, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (por. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Z kolei z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. wynika, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, należy dojść do wniosku, że wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być dokonane na zasadach ogólnych przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.u.s.a., a zatem: 1) na wniosek skarżącego, 2) jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 3) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie WSA w Olsztynie zaskarżonym postanowieniem wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Warmińsko w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości R. G. Rację ma jednak uczestnik postępowania P. S.A., że postanowienie to zapadło z naruszeniem norm postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Wynika to z okoliczności, iż odpis skargi R. G., w którym zawarty był wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został doręczony uczestnikowi postępowania P. S.A. już po wydaniu przez Sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Postanowienie to zostało wydane w dniu 22 maja 2017 r., podczas gdy pismo doręczające odpis skargi WSA w Olsztynie wysłał uczestnikowi postępowania dopiero w dniu 24 maja 2017 r. Wskutek tego działania uczestnik postępowania P. S.A. został pozbawiony możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, odpis wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być doręczony wszystkim uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego w takim terminie, aby mogli oni zająć stanowisko w tej sprawie przed rozpoznaniem tego wniosku przez Sąd. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06 oraz z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OZ 1548/15). W niniejszej sprawie WSA w Olsztynie uniemożliwił zajęcie stanowiska przez uczestnika postępowania w kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika również, żeby interes uczestnika postępowania (sformułowany chociażby we wniosku z dnia 21 lipca 2016 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy załączonych do akt sądowych) był w ogóle przez WSA w Olsztynie rozważany. Należy podkreślić, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rodzi istotne skutki nie tylko dla właściciela gruntu, ale także przedsiębiorstwa wykonującego budowę linii elektroenergetycznej. Te interesy nie zostały natomiast ze sobą przez Sąd I instancji skonfrontowane. WSA w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę i oceniając przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. dokona ważenia interesu indywidualnego skarżącego R. G. sprowadzającego się do ochrony prawa własności nieruchomości z interesem gospodarczym uczestnika postępowania P. S.A., ale również z interesem społecznym (publicznym) związanym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego i - w konsekwencji - bezpieczeństwa osób i mienia na obszarze, na który budowana inwestycja ma dostarczać energię elektryczną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.