III FSK 27/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "H." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3059/16 w sprawie ze skargi "H" sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 17 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "spółka" lub "skarżąca") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 17 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku, spółka zaskarżyła go w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619; dalej "u.p.e.a."), przez błędną jego wykładnię polegającą na zawężającej wykładni przypadków, dopuszczających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.; dalej "uCOVID-19") uchwalonym w związku z ogłoszeniem stanu epidemii, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższe rozwiązanie o charakterze wyjątkowym stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j,, dalej "p.p.s.a.") wobec zasady wyrażającej się w rozpoznaniu spraw na posiedzeniu jawnym. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19, jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), ustanawiającym zasadę proporcjonalności. Zgodnie z nią ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do ochrony wymienionych w przepisie wartości, wśród których znajduje się zdrowie publiczne. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1305/18). W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zostały spełnione. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 Konstytucji RP oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W obecnej sytuacji, w której czas trwania epidemii, jej skala i skutki nie są możliwe do określania, realizacja prawa do sądu powinna gwarantować rozpoznanie sprawy w terminie, który gdy nie będzie determinował potencjalnego zarzutu przewlekłości postępowania, zwłaszcza, że zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i skarga kasacyjna datowane są na drugą połowę 2017 r. Z uwagi na skalę epidemii, przeprowadzenie rozprawy tradycyjnej mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając powyższe okoliczności na względzie, niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II FSK 3096/18, wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 3133/16). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne i jednoznaczne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych norm prawa. NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (tak np. NSA w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 900/20). Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się zgodnie że: podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednoczesne wskazanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa oraz błędnej wykładni w stosunku do jednego przepisu prawa powinno zawierać wyraźne i odrębne przytoczenie uzasadnień odnoszących się odpowiednio do wskazywanych zarzutów (por. wyroki NSA: z 22 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1838/11, z 17 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1803/15). Co ważne, Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. W kontekście powyższych uwag w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyraźnie odbiega od uregulowanego w przepisach ustawy oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca, uniemożliwiając w istotnym stopniu merytoryczne odniesienie się przez Sąd kasacyjny do postawionych zarzutów. Innymi słowy, uwagi o formalnym charakterze skargi kasacyjnej są konieczne, bowiem autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie ograniczył się w istocie do zanegowania stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji bez szczegółowego wyjaśnienia, czym naruszenie miałoby się przejawiać. Jego argumentacja polega na powołaniu się na art. 23 § 6 u.p.e.a., na powtórzeniu stanowiska wyrażonego w sprawie przez Ministra Finansów oraz Sąd pierwszej instancji, a także zdawkowym ich zanegowaniu, ograniczającym się w istocie do stwierdzenia, iż z zapatrywaniem tym nie sposób się zgodzić. Zarówno sposób sformułowania zarzutu, jak i jego uzasadnienie trudno uznać za rzeczowe, oparte na rzetelnej analizie przepisów prawa i ocenie zgromadzonego materiału we wzajemnym powiązaniu ich treści. Dywagacje przedstawione w skardze kasacyjnej pozbawione są merytorycznej treści, nie podważają skutecznie stanowiska Sądu I instancji, akceptującego rozumowanie Ministra Finansów - wywiedzione z analizy przepisów prawa oraz negatywnej oceny argumentacji strony mającej uzasadniać wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarówno w postanowieniu, jak i w zaskarżonym wyroku, w sposób jasny i precyzyjny zostały wyeksponowane wszystkie racje, które odpowiadają na ogólnie zarysowane w skardze kasacyjnej stanowisko strony. Rozważania Sądu pierwszej instancji co do formy rozstrzygnięcia przez organ nadzoru, który nie zastosował przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego mimo, że u.p.e.a nie przewiduje możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek – nie zostały w skardze kasacyjnej w ogóle podważone, zatem nie mogą być poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wyżej podanych powodów skarga kasacyjna – jakkolwiek poprawnie formalnie skonstruowana – nie mogła inicjować merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw. Anna Dalkowska Krzysztof Winiarski Sławomir Presnarowicz