II SAB/Bd 64/17

Sygn. [...] II SAB/Bd 64/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę oddala skargę. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., w której wskazał, że ww. organ: "(...) pomimo upływu w dniu [...].10.2016 r. terminu do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dla budynku gospodarczego na działce numer [...], w miejscowości A., ul. O. i ich nie wykonania nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy prawo budowlane". Skarga została na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., poprzedzona zażaleniem (pismo z dnia [...] marca 2017 r.) do organu wyższego stopnia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] uznał zażalenie za niezasadne. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność dotyczy prowadzonego postępowania naprawczego dotyczącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w A. przy ul. O., wybudowanego z odstępstwem od pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1983 r. znak [...], w ramach którego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w A., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na E. i A. A. (właścicieli ww. budynku) obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego i wykonania w terminie do [...] października 2016 r. robót budowlanych polegających na skuciu 5-6 cm cokołu fundamentu wraz z ławami fundamentowymi budynku gospodarczego od strony działki [...] na całej szerokości elewacji tylnej tj. 8,10 m i do wysokości ok 1,10 m od poziomu gruntu oraz wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji schodów zewnętrznych wraz z podestem stanowiących odrębne wejście na poddasze przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja ta została doręczona [...] września 2016 r. A. i Z. W., którzy w piśmie z [...] września 2016 r. (wpływ do organu [...] września 2016 r.) złożyli odwołanie do [...] WINB za pośrednictwem organu I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...],[...] WINB w B. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Decyzja ta nie została przez żadną ze stron zaskarżona do sądu. Rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji wpłynęło do PINB w A. w dniu [...] października 2016 r. Również [...] października 2016 r., do PINB wpłynęła decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek A. i Z. W. nieważności decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego wolnostojącego, parterowego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] - obecnie działka nr [...], przy ul. O. w A. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. inwestorzy złożyli wniosek do PINB o zawieszenie postępowania, stanowisko udokumentowali złożonym dnia [...] października 2016 r. wnioskiem do Starosty Powiatowego w A. o wejście na teren działki nr [...] stanowiącej własność p. W., celem wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w terminie do [...] października 2016 r. polegającego na skuciu 5-6 cm cokołu fundamentu wraz z ławami fundamentowymi budynku gospodarczego od strony działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. (błędna data 2015 r.) nr [...] PINB zawiesił postępowanie z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, do czasu rozpatrzenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r., znak [...], w związku z decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. Na to postanowienie zażalenie organ I instancji przekazał do [...] WINB za pismem z [...] grudnia 2016 r. W trakcie zawieszonego postępowania E. i A. A. złożyli za pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. projekt budowlany zmiany lokalizacji schodów zewnętrznych, do którego złożenia zobowiązani byli na podstawie decyzji PINB z [...] sierpnia 2016 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestorzy poinformowali, że nie są w stanie wykonać robót budowlanych z uwagi na konieczność zgromadzenia materiałów i pieniędzy i wnieśli o przedłużenie terminu do okresu wiosennego 2017 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nie uwzględnił zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przez Z. i A. W. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewoda [...] umorzył w całości postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. Orzeczenie w powyższym zakresie wpłynęło do PINB w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. inwestorzy złożyli do PINB pismo informujące o wypełnieniu obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. z wyjątkiem prac, których wykonanie uzależnione jest od decyzji Starosty Powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postepowania (ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego od skargi, WSA w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 239/17 odrzucił skargę). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], PINB podjął zawieszone postępowanie w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę z 1983 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. przedłużył termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją z [...] sierpnia 2016 r. do [...] marca 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. organ I instancji przeprowadził oględziny obiektu budowlanego. W dniu [...] stycznia 2017 r. do PINB wpłynęła decyzja Starosty A. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., której termin został przedłużony do dnia [...] marca 2017 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] marca 2017 r. (wpływ do organu [...] kwietnia 2017 r.). Przedmiotowa decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, pomimo wniesienia w dniu [...] kwietnia 2017 r. przez p. W. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ wyjaśnił wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. (wpływ do organu w dniu [...] stycznia 2017 r.). W dniu [...] lutego 2017 r. Starosta A. decyzją nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. w części dotyczącej budynku gospodarczego (wpływ do zaskarżonego organu [...] marca 2017 r.). [...] WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. o przedłużeniu terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. inwestorzy zwrócili się do organu I instancji z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na niezakończone postępowanie w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. organ przedłużył termin do dnia [...] sierpnia 2017 r. i postanowieniem również z dnia [...] marca 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie odstępstwa od pozwolenia na budowę do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przed organami sądowo – administracyjnymi decyzji Starosty A. z dnia [...] stycznia 2017 r. wydanej w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty A. z dnia [...] stycznia 2017 r. Wpływ do organu skarżonego [...] kwietnia 2017 r. wraz z pismem inwestora z tego samego dnia, wraz z informacją o niewyrażeniu zgody sąsiadów na wejście na ich nieruchomość celem wykonania nakazanych robót. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. [...] WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] marca 2017 r. o zawieszeniu postępowania i umorzył postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, że organ I instancji słusznie zawiesił postępowanie. Jednak o treści rozstrzygnięcia zadecydowało to, że w dniu orzekania przez ten organ ustąpiły w związku z decyzją Wojewody z [...] marca 2017 r. przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Powyższe postanowienie WINB wpłynęło do PINB [...] czerwca 2017 r. W skardze na bezczynność PINB skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, - wymierzenie organowi kary w maksymalnej wysokości, - stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie dochodzi do pozaprawnych działań organu nadzoru budowlanego, który w postępowaniu przedłuża po raz kolejny termin zmieniając tym samym treść decyzji. Zdaniem skarżącego, literalne brzmienie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie pozwala organowi na podjęcie innego rozstrzygnięcia niż to przewidziane w przepisach. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego określony w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach stanowiska organ opisał w sposób chronologiczny przebieg postępowania i przytoczył rozstrzygnięcia, które zapadły w sprawie do momentu wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu w dniu [...] maja 2017 r. Organ uzasadnił, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. jest bezzasadna i winna być oddalona. Organ podkreślił, że w zakresie możliwości przedłużenia terminu nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ wziął pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10, powołujący się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 stycznia 2009 r. gdzie stwierdzono, że omawiany termin ma charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 kpa). Skoro zaś omawiany termin jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego, samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa (...). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia. Wobec powyższego organ wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Trudno bowiem wydać decyzję na rozbiórkę budynku gospodarczego, czego oczekują skarżący, skoro zobowiązani wykonali obowiązki nałożone decyzją organu, które byli w stanie wykonać, tzn. przystąpili do rozbiórki elementów budynku naruszających warunki techniczne oraz przedstawili projekt budowlany zamienny. A. nie wykonali skucia 5-6 cm cokołu fundamentu wraz z ławami fundamentowymi, gdyż do wykonania tych prac niezbędne jest wejście na teren działki p. W., na co p. W. się nie zgadzają. Skucie cokołu fundamentu wraz z ławą fundamentową umożliwi dalsze przeprowadzenie postępowania i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pozwoli to na umożliwienie inwestorom uniknięcia nakazu rozbiórki obiektu. Organ wskazał, że kolejną skargę na bezczynność organu p. W. w dniu [...] marca 2017 r. oraz w dniu [...] marca 2017 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...],[...] WINB w B. stwierdził, iż zażalenie p. A. W. na bezczynność PINB w A. w sprawie niewydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest niezasadne. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący uzupełnił skargę na bezczynność wskazując, że WSA winien działać w granicach prawa, mając na uwadze, że sprawa trwa kilka lat (8 lat). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem oceny sądu jest bezczynność organu administracji publicznej w związku z obowiązkiem nałożonym w decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. na osoby, które dopuściły się odstępstwa przy realizacji obiektu budowlanego z decyzji z dnia [...] października 1983 r. znak [...] (ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i udzielającej A. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] - obecnie działka nr [...], przy ul. O. w A.). W przedmiotowej sprawie PINB w A. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego nałożył na E. i A. A. (właścicieli ww. budynku) obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego i wykonania w terminie do [...] października 2016 r. robót budowlanych polegających na skuciu 5-6 cm cokołu fundamentu wraz z ławami fundamentowymi budynku gospodarczego od strony działki [...] na całej szerokości elewacji tylnej tj. 8,10 m i do wysokości ok 1,10 m od poziomu gruntu, oraz wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji-przesunięciu schodów zewnętrznych wraz z podestem stanowiących odrębne wejście na poddasze przedmiotowego budynku gospodarczego. Bezspornym jest, że decyzja ta jest ostateczna, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], utrzymał w mocy powyższe orzeczenie organu I instancji, a przez żadną ze stron nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Mimo, że skarżący w złożonym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wskazuje na wieloletnie prowadzenie sprawy w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od projektu budowlanego z 1983 r., to należy wskazać, że powyższa ostateczna decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. zakończyła wcześniejszy etap bezczynności ww. organu, która była oceniana przez tut. Sąd, który w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 106/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył ww. organowi grzywnę w wysokości [...] złotych. W wyroku zasądzono również zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając na uwadze akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. zakończyła wcześniej bezczynnie i przewlekle prowadzone postępowanie, które było poprzedzone wyrokami tut. Sądu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 514/13, w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków oraz dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 804/15 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, w których to orzeczeniach uznano skargi za zasadne i usunięto z obrotu prawnego poprzez uchylenie wadliwe orzeczenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w związku z wniesioną skargą w dniu [...] maja 2017 r. obecnie ocenie Sądu podlega bezczynność organu, która wiąże się z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., a dokładnie należy wyjaśnić kwestię, czy w związku z nałożonymi powyższym orzeczeniem obowiązkami organ powinien wydać decyzję, bądź dokonać innej czynności, a nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, bezczynność, sprawa podlega kontroli sądu administracyjnego o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dotyczący skarg na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, ponieważ strona skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłość wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] WINB stwierdził, że zażalenie A. W. na bezczynność PINB w A. w sprawie niewydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu skarżący zarzucana bezczynność i przewlekłość, która dotyczy przewlekłego prowadzenia przez PINB w A. postępowania w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego z dnia [...] października 1983 r. znak [...] budynku gospodarczego na działce nr [...]. Skarżący wywodzi, że PINB pozostaje w bezczynności w związku z tym, że upłynął termin określony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. na wykonanie do dnia [...] października 2016 r. obowiązków nałożonych na właścicieli ww. budynku gospodarczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazuje, że termin wykonania obowiązku określony w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. był przedłużany przez organ administracji dwukrotnie na wniosek właścicieli spornego budynku gospodarczego. Pierwsze postanowienie w tej sprawie wydał organ w dniu [...] stycznia 2017 r., w którym orzekł o przedłużeniu terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. Postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem inwestorów zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym poinformowali oni o tym, że nie są w stanie wykonać robót budowlanych z uwagi na konieczność zgromadzenia materiałów i pieniędzy i wnieśli o przedłużenie terminu do okresu wiosennego 2017 r. Drugie postanowienie organ wydał w dniu [...] marca 2017 r., w którym przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia [...] sierpnia 2017 r. Również to postanowienie organ wydał po uwzględnieniu wniosku inwestorów z dnia [...] marca 2017 r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na niezakończone postępowanie w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. W związku z powyższym, kluczowa w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy PINB w sposób prawidłowy przedłużył termin do załatwienia sprawy. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że organy nadzoru budowlanego prowadziły przedmiotowe postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem odstępstwa od decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] października 1983 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] - obecnie działka nr [...] , przy ul. O. w A. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W ocenie Sądu termin, o którym stanowi powyższy przepis ma charakter procesowy. Pogląd taki został ugruntowany w orzecznictwie sadów administracyjnych. I tak w wyroku NSA z dnia 22 października 2015 r. II OSK 367/14 sąd wypowiedział się, że: "Termin o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ww. ustawy". Podobnie w wyroku NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12; sąd wyraził stanowisko, że wobec faktu, że termin wynikający z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy organ administracji może go na wniosek inwestora przywrócić. Natomiast w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia." Ponadto, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 721/13 Sąd stwierdził, że: "Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skład Sądu podzielając poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego odnośnie procesowego charakteru terminu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stoi na stanowisku, że termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na charakter procesowy, może być na wniosek strony przedłużany. Natomiast niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od organu, jak również adresata nałożonego obowiązku (jak w przedmiotowej sprawie) nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Dodać należy, że uchybienie temu terminowi nie może też uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzonych robót budowlanych, czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy niezachowanie tego terminu zależy od osób trzecich, właścicieli sąsiedniej działki – p. W., którzy nie wyrażają zgody, aby inwestor związany obowiązkiem wynikającym z decyzji z [...] sierpnia 2017 r. wszedł na grunt sąsiedni celem wykonania robót polegających na skuciu 5-6 cm cokołu fundamentu wraz z ławami fundamentowymi budynku gospodarczego od strony działki [...] na całej szerokości elewacji tylnej tj. 8,10 m i do wysokości ok 1,10 m od poziomu gruntu. Dowodem na trudności w wykonaniu powyższego obowiązku jest postępowanie prowadzone przed Starostą A. zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), stanowiącej własność skarżącego. Przy ustalaniu terminu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. W przedmiotowej sprawie dwukrotnie termin ten został przedłużony, w dniu wniesienia skargi do Sądu nie upłynął jeszcze termin wyznaczony do dnia [...] sierpnia 2017 r. na wykonanie obowiązku. W trakcie prowadzonego postępowania naprawczego organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Niewątpliwie postępowanie jest rozciągnięte w czasie. Zwrócić jednak należy uwagę, że to skarżący poprzez sprzeciwianie się udostepnieniu nieruchomości celem dokonania skucia części elewacji dostępnej wyłącznie z jego działki, przyczynia się do tego, że nie można było wykonać obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz postanowień z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r. o przedłużenie terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest bezczynność Sąd nie może ocenić zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, ani też dopuszczalności legalizacji. Zagadnienia te wykraczają poza granice sprawy dotyczącej bezczynności, ponieważ w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organy administracji pod względem merytorycznym, a jedynie ocenia czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie. Oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia. Z uwagi na to, że w dniu wniesienia skargi do Sądu nie upłynął termin na wykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i późniejszych postanowień organ nie pozostaje w bezczynności W ocenie Sądu w badanej sprawie organ nie dopuścił się również przewlekłości w prowadzeniu sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki i nie były pozorne. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.