VII SA/Wa 2405/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi S. K., T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 2405/16 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. K. i T. K. od decyzji [...] WINB z dnia [...].06.2016 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] na granicy z działką nr [...] obr. [...] położoną przy ul. [...]. Następnie PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] decyzją z dnia [...].08.2011 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] na granicy z działką nr [...] obr. [...] położoną przy ul. [...], pod warunkiem wykonania następujących robót budowlanych: ocieplenia ścian zewnętrznych, obsadzenia drzwi wejściowych do budynku oraz wykonania miejsc postojowych, w terminie do 30.09.2012 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r. złożyły S. K. i T. K. (współwłaścicielki zabudowanej działki nr [...] przy ul. [...] w [...]). [...] WINB, po wszczęciu na wniosek S. K. i T. K. postępowania, decyzją z dnia [...].06.2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r. Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...].06.2016 r., nie zgodziły się S. K. i T. K. wnosząc odwołanie. Rozpatrując odwołanie S. K. i T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011r pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].06.2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku, który zgodnie z ww. projektem jest usytuowany jedną ze ścian z oknami, w odległości 3,25 m od granicy sąsiedniej działki nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2016 r., znak: [...], [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2015 r., stwierdzającą na wniosek T. K. oraz S. K., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2010 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie przez organ powiatowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].08.2011 r. wynika z faktu, że inwestor miał zamiar przystąpić do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót, a zatem w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane stanowiącego podstawę prawną decyzji PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r zgodnie z którym - Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych oraz art. 59 Prawa budowlanego, stosownie do którego - Właściwy organ wydaje decyzją w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W związku z wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].06.2011 r., w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane, obowiązkową kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (wykonano dodatkowo dwa naświetla p.poż. o odporności ogniowej E160 na 1 piętrze od strony posesji [...], zmieniono wymiary otworów okiennych i balkonowych w ścianie elewacji ogrodowej, zmieniono lokalizacje ściany wewnętrznej działowej w pomieszczeniu (pokój) na parterze) oraz nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli odstępstwo - polegające na wykonaniu dodatkowo dwóch naświetli na I piętrze, w sytuacji gdy projekt budowlany przewidywał również usytuowanie podobnych naświetli (w tej samej ścianie) na poziomie parteru, nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odwołując się do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie w ścianie budynku usytuowanej w odległości 3,25 m od granicy sąsiedniej działki, dodatkowo dwóch naświetli na I piętrze od strony posesji [...], narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże powyższe naruszenie - w ocenie GINB - nie ma charakteru rażącego, gdyż powyższe naświetla mają odporność ogniową El 60, wystarczająca z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok NSA z dnia 27.03.2012 r., sygn. akt II OSK 42/11 z którego wynika, że - Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno- budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Ponownie wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. NSA w wyroku z dnia 25.09.2007 r.s sygn. akt II OSK 1111/06 zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Biorąc powyższe pod uwagę uznał, że decyzja PINB dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących m.in. zmiany wysokości budynku oraz usytuowania komina podkreślił że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, a w przedmiotowej sprawie do dnia wydania kontrolowanej decyzji powyższe kwestie nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Dlatego zarzuty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły S. K. i T. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: - naruszenie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego na skutek uznania za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegające na wykonaniu dwóch dodatkowych okien mimo że takie prace stanowią przebudowę, a przez to wymagają pozwolenia na budowę, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa uznanie za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu polegające na wykonaniu dwóch dodatkowych okien (mimo że takie prace stanowią przebudowę, a przez to wymagają pozwolenia na budowę) w miejscu, gdzie okna takie nie miały prawa się znaleźć, art. 140 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego w odniesieniu do podnoszonych przez Skarżące zarzutu w przedmiocie zmiany wysokości budynku jak też komina - organ II instancji wskazał, że powyższe nie wynika z materiału dowodowego, podczas gdy organ I instancji uznał to za nieistotne odstępstwo. Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] sierpnia 2016r, znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją wynika, że w związku z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].06.2011 r., w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane, obowiązkową kontrolę budowy. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotową budowę wykonano z nieistotnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na wykonaniu dodatkowo dwóch naświetli o odporności ogniowej E160 na 1 piętrze od strony posesji [...], zmianie wymiarów otworów okiennych i balkonowych w ścianie elewacji ogrodowej, zmianie lokalizacji ścian wewnętrznych działowych w pomieszczeniu (pokój) na parterze oraz nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączono dokumenty zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego oraz kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami potwierdzonymi przez projektanta. Dokonując oceny stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli odstępstw polegających na wykonaniu dodatkowo dwóch naświetli na I piętrze w ścianie budynku usytuowanej w odległości 3,25 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] stanowiącej własność skarżących organ nadzorczy prawidłowo ustalił, że odstępstwa te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Wykonane naświetla w ścianie budynku oddalonej 3,25 m od granicy sąsiedniej działki niewątpliwie naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lecz wagę tego naruszenia należy oceniać biorąc pod uwagę, że takie same naświetla na parterze budynku tej samej ściany przewiduje projekt budowlany. Powyższe naświetla mają odporność ogniową El 60, wystarczającą z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2016r odmówił stwierdzenia jej nieważności, a skarga S. K. i T. K. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017r, sygn. akt. VII SA/Wa 930/16. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sytuowanie ściany w której umieszczono nieotwieralne przeszklenia zwane naświetlami w odległości 3m od granicy z sąsiednią działką nie ma charakteru rażącego ponieważ nie powoduje zagrożenia dóbr chronionych prawem i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów i nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nich. Sporna inwestycja o wysokości 6,60m jest usytuowana w odległości 9 metrów od budynku S. K. i T. K. co powoduje, że nie narusza wymagań określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie stwarza także zagrożenia przeciwpożarowego. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana na podstawie właściwego przepisu po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli podczas której stwierdzono, że budowę wykonano z nieistotnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Według art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączono dokumenty wymagane art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami potwierdzonymi przez projektanta. Z akt sprawy zakończonej badaną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...].08.2011 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie nie wynika aby inwestor zmienił wysokość budynku i wybudował komin na budynku w odległości 3m od granicy działki. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).