II OSK 3520/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 851/17 w sprawie ze skargi J.Ch. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 851/17 oddalił skargę J.Ch. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. Ch., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2017 r., nr [...] i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), nałożył na J.Ch. obowiązek wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o wym. ok. 7,91x6,38 m, zlokalizowanego w m. Sz. [...] (dz. nr [...]), gm. Ż. oraz przedłożenia wskazanych dokumentów w terminie do dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt powstał po 1996 r., co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Na zdjęciach lotniczych otrzymanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykonanych 3 września 1991 r. i 15 kwietnia 1996 r. na działce nr [...]w Sz. nie widnieje ww. budynek oraz nie widać, aby wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane związane z jego budową. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy (pozwolenia tego nie wymagają wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki). Przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem gospodarczym parterowym o konstrukcji murowanej, przykryty dachem konstrukcji drewnianej, kryty papą, trwale połączony z gruntem o wym. 7,91x6,38 m, czyli jego powierzchnia zabudowy wynosi ok. 50,47 m². Przekracza on więc powierzchnię zabudowy wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze, że J.Ch. nie jest w posiadaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. J.Ch. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się, jak wynika z jej treści, uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił, że budowę tego budynku rozpoczął na podstawie pozwolenia wydanego na mocy decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1991 r. Zaznaczył, że złożył pisemne oświadczenia świadków, którzy potwierdzili fakt budowy obiektu w 1991 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") oddalił ją. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, w rezultacie czego należało zastosować procedurę określoną w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Pozyskane zdjęcia lotnicze z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z lat 1991 i 1996 jasno obrazują, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] nie został wybudowany w tym okresie. W tych okolicznościach trafnie organ nie dał wiary zarówno oświadczeniom skarżącego, jak i oświadczeniom Z.B. i W.P. o rozpoczęciu budowy przedmiotowego obiektu gospodarczego w 1991 r. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwą ocenę co do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez błędne ustalenie, że skarżący dopuścił się budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; - przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 (autor skargi kasacyjnej nie wskazał pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, choć zapewne miał na myśli "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c") p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 § 3, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez: zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., podczas gdy, w ocenie skarżącego, zgromadzone w sprawie dowody nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że budynek gospodarczy został wybudowany po 1996 r.; oparcie ustaleń na dowodach zgromadzonych wbrew przepisom, tzw. dowodach sprzecznych z prawem (zastąpienie zeznań świadków pisemnymi oświadczeniami) oraz błędne ustalenie wymiarów obiektu budowlanego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 83 § 3, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia, nie ograniczając tym samym skarżącemu w żadnym zakresie możliwości współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organ powinien m. in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślenia jednak wymaga, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Środkiem takim może być także przykładowo fotografia (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2018 r., LEX; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 54/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie głównym dowodem, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., jest znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcie lotnicze zrobione w dniu 15 kwietnia 1996 r., poświadczone przez Głównego Geodetę Kraju co do zgodności z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 124 akt administracyjnych, sygn. akt NB.4200.47.2016 BBK). Na zdjęciu tym nie widać spornego budynku gospodarczego o wym. ok. 7,91x6,38 m, zlokalizowanego w miejscowości Sz. [...], na dz. nr [...], co w sposób niekwestionowany oznacza, że jego budowa, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie mogła zostać rozpoczęta w 1991 r. Dokonana zatem analiza nadesłanego zdjęcia lotniczego pozwoliła organowi na prawidłowe ustalenie, że budynek ten powstał dopiero po 1996 r. Mając zatem na uwadze, że przedstawione przez skarżącego kasacyjnie dowody w postaci oświadczeń Z.B. i W.P. na okoliczność rozpoczęcia przez niego budowy spornego budynku w 1991 r., stoją w oczywistej sprzeczności z opisanym powyżej zdjęciem lotniczym, zasadnie organ odmówił wiarygodności tym dowodom. Bez wątpienia poświadczone przez organ państwowy zdjęcie lotnicze ma większą moc dowodową niż pisemne oświadczenie świadków (nawet gdyby przyjąć, że zeznania te zostałyby złożone ustnie do protokołu z przesłuchania świadków, czego domagał się skarżący) i brak jest zatem możliwości skutecznego podważenia jego wiarygodności. Bezzasadny jest także zarzut skarżącego kasacyjnie w kwestii błędnie ustalonych przez organ wymiarów spornego obiektu budowlanego. Należy bowiem wskazać, że strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, o czym była mowa na wstępie rozważań. W sytuacji zatem, gdy skarżący kwestionuje pomiary dokonane przez organ i uważa, że zostały one błędnie ustalone, powinien on przedstawić do akt sprawy własny dowód w tym zakresie. Nie może również odnieść oczekiwanego skutku podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z prawidłowym ustaleniem przez organ, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 1994 r., skarżący kasacyjnie (jako inwestor), powinien legitymować się pozwoleniem na budowę, którego w niniejszym postępowaniu nie przedstawił. Z pewnością pozwoleniem tym nie jest przedłożona przez niego decyzja Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1991 r., nr [...], ponieważ dotyczyła ona udzielenia pozwolenia na wybudowanie budynku szopo-garażu zaprojektowanego w innej lokalizacji działki nr [...], tj. na tyłach domu mieszkalnego. Tymczasem sporny obiekt budowlany usytuowany jest przy granicy południowej (por. szkic sytuacyjny do kontroli z 30 marca 2016 r. zabudowy zagrodowej przedmiotowej działki – k. 14 akt administracyjnych, sygn. akt NB.4200.47.2016 BBK). Skoro zatem przedmiotowy budynek gospodarczy o wym. ok. 7,91x6,38 m, zlokalizowany w miejscowości Sz. [...] na dz. nr [...] (oznaczony na opisanym powyżej szkicu sytuacyjnym jako budynek nr 2), którego powierzchnia zabudowy wynosi ok. 50,47 m², został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ zasadnie wszczął postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji nałożył w tym zakresie na inwestora stosowne obowiązki. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.