II GZ 835/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1317/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostosowania działalności hurtowni farmaceutycznej do wymogów ustawy postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżąca, [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w związku ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostosowania działalności hurtowni farmaceutycznej do wymogów ustawy – Prawo farmaceutyczne, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Uzasadniając wniosek skarżąca przytoczyła okoliczności faktyczne przywołane wcześniej w treści skargi, jakie miały miejsce po przeprowadzeniu u przedsiębiorcy kontroli planowej. Podniosła, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia raportu złożyła zastrzeżenia, wskazując na niezasadność znacznej części wykazanych w nim naruszeń. W dniu [...] lipca 2017 r. skierowała do organu harmonogram działań naprawczych, zawierający wykaz procesów, które już zostały przeprowadzone celem ulepszenia sposobu prowadzenia hurtowni farmaceutycznych oraz tych, które mają zostać przeprowadzone wraz z przewidzianą datą ich zakończenia. Wobec faktu, że postępowanie wszczęte wskutek złożenia harmonogramu działań naprawczych dotyczy zdaniem skarżącej w istocie zagadnień wynikających z zaskarżonej decyzji, w ocenie spółki, wykonanie decyzji przed zakończeniem ww. postępowania byłoby niecelowe i mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podnosi, że w razie wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia harmonogramu naprawczego ze względu na niespełnienie warunków, do których odnosi się zaskarżona decyzja, mogłoby dojść do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zawieszenia jej działalności. Powyższe wiązać się będzie z zerwaniem współpracy handlowej przez dotychczasowych klientów oraz kontrahentów, a powstała szkoda, skutkować będzie utratą miejsc pracy przez osoby zatrudnione w hurtowni farmaceutycznej, stratą w produktach leczniczych oraz innych produktach stanowiących przedmiot obrotu hurtowni. Zaznaczyła, że obecnie w hurtowni znajduje się towar o łącznej wartości [...] złotych. Ewentualne zawieszenie lub zamknięcie hurtowni spowoduje konieczność utylizacji towaru z uwagi na upływ terminu ważności. Podniosła, że spółka zawarła umowę kredytu obrotowego na rozwój działalności na kwotę ok. [...] złotych. Kredyt ze względu na swój charakter może być spłacony jedynie z rachunku bankowego spółki, na który uzyskuje ona wpływy z prowadzonych transakcji. Brak przelewów przychodzących na konto spółki może skutkować wypowiedzeniem umowy kredytu bankowego i postawieniem całej kwoty w stan wymagalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1317/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego nakazującej dostosowanie działalności do przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. Uzasadniając złożony wniosek skarżąca odwołała się do okoliczności, jaką jest złożenie harmonogramu działań naprawczych, zawierającego wykaz procesów, które zostały już przeprowadzone celem ulepszenia sposobu prowadzenia hurtowni farmaceutycznej oraz tych, które mają zostać przeprowadzone wraz z przewidywaną datą ich zakończenia. Podniosła, że postępowanie wszczęte na skutek złożonego harmonogramu dotyczy w istocie zagadnień wynikających z zaskarżonej decyzji, dlatego też jej wykonanie przed jego zakończeniem byłoby niecelowe i mogłoby narazić spółkę na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazuje, że w razie wydania przez organ decyzji odmawiającej zatwierdzenia harmonogramu naprawczego ze względu na niespełnienie warunków, do których odnosi się zaskarżona decyzja, może dojść do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, czego konsekwencją ewentualne zawieszenie lub zamkniecie hurtowni farmaceutycznej. W ocenie sądu przedstawione powyżej argumenty strony nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach wspierających wyrażony we wniosku ogólny pogląd, że wykonanie decyzji będzie miało przełożenie na sytuację ekonomiczną skarżącej i wiązać się będzie m.in. ze stratą w produktach leczniczych, stanowiących przedmiot obrotu hurtowni, utratą miejsc pracy itp. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie poparła wniosku dokumentacją uprawdopodobniającą podniesione w skardze i piśmie procesowym okoliczności mające świadczyć za udzieleniem stronie ochrony tymczasowej. Samo odwołanie się do ewentualnej konieczności zawieszenia działalności gospodarczej, a także ewentualnego zwolnienia nieokreślonej liczby pracowników, bez wskazania choćby ich ilości i jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, że faktycznie są oni zatrudnieni u skarżącej, nie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej. Skarżąca nie przedstawia też choćby jednej umowy, z której wynikałoby, że obecnie hurtownia posiada jakiekolwiek zobowiązania wobec innych podmiotów związane z prowadzoną działalnością. Nie jest Sądowi też znany obecny stan magazynowy hurtowni. Jak wskazano powyżej nie jest rzeczą sądu, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wzywanie skarżącej do jego uzupełnienia. Sąd, badając czy zaistniały okoliczności uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej ma jedynie obowiązek wziąć pod uwagę całość materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Reasumując sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie strona nie przedstawiła żadnych dokumentów określających jej aktualną sytuację finansową wraz z ekonomicznym uzasadnieniem wskazywanych możliwych kosztów, które mogą powstać w wyniku wykonania decyzji. Z tych względów na podstawie przedstawionych twierdzeń nie można jednoznacznie stwierdzić, czy sytuacja skarżącej uzasadnia udzielenie jej ochrony tymczasowej. Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. W uzasadnieniu wskazał, że dla wstrzymania wykonania decyzji konieczne jest nie udowodnienie, a uprawdopodobnienie przesłanek. Sąd powinien był uwzględnić też okoliczności niepodniesione we wniosku, a znane mu z przepisów prawa i akt sprawy. W odpowiedzi na to zażalenie organ wniósł o jego oddalenie, gdyż skarżący nie wykazał, że wystąpiły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że trudno uznać, iż nakazanie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej zgodnie z prawem ma doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca może nadal prowadzić działalność gospodarczą i osiągać przychody przeznaczone na pokrycie zobowiązań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Ponadto, na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt FZ 33/04 i FZ 38/04). Dlatego też sąd przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi, jak również tych argumentów wniosku, które miały wskazywać na prawidłowość funkcjonowania skarżącej. Byłoby to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 432/10). Zaskarżoną decyzją GIF utrzymał w mocy własną decyzję nakazującą spółce dostosowanie prowadzonej działalności hurtowni farmaceutycznej do wymogów określonych w ustawie poprzez: - wypełnienie obowiązków wskazanych w art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. 2016 r., poz. 2142: dalej: u.p.f.) poprzez prowadzenie ewidencji dokumentacji w zakresie nabywania i zbywania produktów leczniczych (...); - wypełnienie obowiązków wskazanych w art. 78 ust. 1 pkt 12 u.p.f. poprzez niezwłoczne, tj. w terminie 7 dni, powiadamianie GIF o zmianie Osoby Odpowiedzialnej; - wypełnienie obowiązków wskazanych w art. 78 ust. 1 pkt 10 u.p.f. poprzez sporządzeni systemu jakości i zarządzania ryzykiem; - wypełnienie obowiązku wskazanego w art. 75 ust. 2 pkt 6 u.p.f. poprzez prowadzenie działalności zgodnie z planem z zezwolenia oraz aktualizację planów architektonicznych oraz eksploatację pomieszczeń zgodnie z ich przeznaczeniem. Decyzja ta nie jest zatem decyzją w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, która mogłaby wywołać konsekwencje takie, o jakich pisze skarżąca we wniosku oraz zażaleniu. Zaskarżona decyzja sama w sobie nie wywołuje w okolicznościach sprawy skutku, który mógłby być uznany za przesłankę wstrzymania wykonania tej decyzji. Powiązanie wydania zaskarżonej decyzji z następnym etapem postępowania przed GIF – akceptacją (lub jej brakiem) harmonogramu działań naprawczych wobec skarżącej również nie jest w okolicznościach sprawy wystarczające. Dopiero brak akceptacji harmonogramu lub jego niewypełnienie skutkuje wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, mające jego zdaniem uzasadniać udzielenie ochrony tymczasowej, odnoszące się w istocie do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, która nie została w sprawie wydana. Sąd nie może orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji hipotetycznie możliwe do wydania, a także decyzji nakazującej dostosowanie działalności do wymogów ustawowych, która nie jest w bezpośrednim związku ze ziszczeniem się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem argumentacja i przedłożone przez skarżącą dokumenty odnoszą się właśnie do decyzji o cofnięciu zezwolenia, która to kwestia na obecnym etapie nie występuje. Ponadto, nałożone obowiązki same w sobie nie są tak dolegliwe, nie wymagają znaczących nakładów finansowych, aby ich wykonanie mogło być uznane jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.