II OSK 430/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 358/17 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzją z [...] października 2011 r. Burmistrz Skarszew ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin pospolitych metodą odkrywkową na terenie działki nr [...]/28 w miejscowości [...], planowanego do realizacji przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: inwestor) Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku u jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Odwołania od tej decyzji wniosła skarżąca oraz inne strony postępowania, jak również organizacja ekologiczna Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Wyrokiem z 20 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Gd 207/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Burmistrza Skarszew z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Burmistrz Skarszew ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołania od powyższej decyzji wniosła skarżąca oraz inne strony postępowania. Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że złożony w sprawie raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony o analizę akustyczną oraz analizę rozprzestrzeniania zanieczyszczeń w powietrzu, został sporządzony zgodnie z wymogami art. 66 ustawy środowiskowej. Zawiera on wymienione w tym przepisie elementy. Z czterech przedstawionych wariantów wybrano wariant III - odkrywkowa eksploatacja kruszywa naturalnego i jego przeróbki wykonywana przy użyciu spycharki, eksploatacja odkrywkowa złoża przy użyciu koparki gąsienicowej, wstępna przeróbka złoża przy użyciu mobilnego zestawu przesiewczego - przeniesienie części piasku i mieszanki do sprzedaży, załadunek wydobytej kopaliny po przesianiu oraz pozostałej części na samochody samowyładowcze i przewiezienie do odbiorców. Na terenie żwirowni poruszać się będą pojazdy ciężarowe - ok. 18 pojazdów w ciągu 10 godzin pory dnia - oraz pracować będą 4 maszyny ciężkie (koparka, dwie ładowarki i spycharka) w ciągu 10 godzin pory dnia. W analizie akustycznej wzięto także pod uwagę hałas w otoczeniu związany z pojazdami poruszającymi się okolicznymi drogami oraz maszyny rolnicze pracujące w na pobliskich gruntach. Dodatkowo w celu określenia oddziaływania skumulowanego, w analizie wzięto pod uwagę pracę maszyn ciężkich i ruch pojazdów poruszających się po sąsiednim złożu "[...] II". We wnioskach końcowych stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowić ponadnormatywnej uciążliwości akustycznej dla środowiska i nie będzie także stanowić istotnego źródła wibracji. Najbliższe tereny akustycznie chronione tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy zagrodowej (zlokalizowane w kierunku południowym w odległości ok. 5 m oraz kierunku wschodnim w odległości ok. 30 m, w dalszej odległości znajdują się tereny zabudowy zagrodowej) znajdują się poza zasięgiem izolinii o poziomie równoważnym odpowiednio 50 dB i 55 dB w porze dnia. Ponadto z uzupełnionego raportu wynika, że emisja pyłów i gazów do powietrza ze żwirowni związana jest ze spalaniem paliw w silnikach spalinowych podczas eksploatacji maszyn ciężkich oraz samochodów ciężarowych obierających surowiec ze żwirowni. Celem przedstawienia skumulowanego oddziaływania inwestycji na powietrze atmosferyczne przy obliczeniu emisji pyłów i gazów do powietrza wzięto pod uwagę pracę maszyn ciężkich - koparka, dwie ładowarki, spycharka i przesiewacz dla złoża "[...] I" i sąsiadujące z nim złoże "[...] II". Wykonane obliczenia rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykazały, że emisja substancji z pojazdów ciężkich oraz maszyn ciężkich pracujących na terenie żwirowni z uwzględnieniem emisji pyłów pochodzących m.in. z dróg technologicznych i związanych z tym poruszaniem się pojazdów na terenie żwirowni, nie będzie powodować przekroczeń standardów jakości środowiska oraz wartości odniesienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie sporządzono kontrraportu. Natomiast raport inwestora jest kompletny pod względem formalnym, jak i poprawny pod względem merytorycznym. Ma charakter kompleksowy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, podnoszonych przez odwołujących. Ponadto wskazuje, jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. W ocenie organu odwoławczego, raport spełnia wymogi z art. 66 ustawy środowiskowej. Uzupełnienia raportu wynikały z zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz wezwań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Obowiązujące przepisy nie nadkładają na wnioskodawcę obowiązku przedkładania ujednoliconej wersji raportu, jak również nie ma podstaw do żądania przedstawienia takiego dokumentu. Przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z [...] listopada 2015 r., który stwierdził konieczność wykonania analizy porealizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił charakterystykę przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, z analizy stanu zanieczyszczenia powietrza oraz hałasu wynika, że planowane przedsięwzięcie nie narusza standardów jakości powietrza, poza terenem, do którego użytkownik posiada tytuł prawny, a także nie wpłynie na stan klimatu akustycznego środowiska. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości sporządzonego w sprawie raportu oraz oceny wpływu inwestycji na środowisko w zakresie hałasu i emisji pyłów. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Gd 207/12 została wykonana analiza akustyczna oraz analiza rozprzestrzeniania zanieczyszczeń autorstwa mgra inż. Michała Schmidta, która uzupełniła raport. Z opinii tej wynika, że przedsięwzięcie spełnia normy akustyczne określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz dotrzymane będą dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu poza terenem, na którym planowane jest wydobycie kruszywa. Ponadto Sądu I instancji zwrócił uwagę, że w skardze zostały sformułowane zarzuty dotyczące raportu sporządzonego w 2009 r., jednak nie wskazano żadnej konkretnej okoliczności świadczącej o nieaktualności raportu (np. pojawienie się siedliska chronionej fauny). Brak jest podstaw do uznania, że po upływie pewnego czasu raportu staje się nieaktualny, jak i do żądania od inwestora przedłożenia ujednoliconej wersji raportu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że raport jest kompletny pod względem formalnym, jak i poprawny pod względem merytorycznym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze art 62 ust. 1 pkt 1 lit a) i pkt 2 ustawy środowiskowej. Po drugie, art. 66 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że z treści tego przepisu nie wynika konieczność zachowania aktualności raportu oraz przez przyjęcie, że organy dokonały prawidłowej oceny raportu jako spójnego i pełnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej i braku podania przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności skarżąca podniosła naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten odnosi się przede wszystkim do kwestii aktualności raportu. W ocenie skarżącej, upływ ośmiu lat od daty sporządzenia tego dokumentu oznacza konieczność jego aktualizacji. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis ustawy środowiskowej, jak również żaden przepis szczególny, nie nakładają obowiązku aktualizacji raportu środowiskowego w toku postępowania administracyjnego, o ile nie uzasadniają tego konkretne okoliczności faktyczne i prawne. Takimi okolicznościami może być przykładowo powstanie nowych siedlisk przyrodniczych lub nowe wymogi ustawowe względem raportu. Nie można natomiast żądać aktualizacji raportu opierając się wyłącznie na "dynamice środowiska naturalnego i rozwoju wiedzy oraz dostępności danych", tak jak tego oczekuje skarżąca. Tego rodzaju ogólnikowe okoliczności nie uzasadniają samodzielnie konieczności aktualizacji raportu. Skarżąca trafnie przy tym wskazuje, że raport jest dokumentem prywatnym, ale podkreślić należy, że dokument ten ma szczególną moc dowodową. Raport podlega ocenie właściwych w sprawie organów administracji publicznej, natomiast wojewódzki sąd administracyjny nie ma prawnej możliwości kwestionowania poprawności merytorycznej raportu. Wynika to z tego, że dokument ten opiera się na wiadomościach specjalnych, którymi Sąd I instancji nie dysponował. Oznacza to także, że zakwestionowanie raportu przez inne strony postępowania wymaga co do zasady złożenia dokumentu o podobnej mocy dowodowej, a więc przede wszystkim kontraportu sporządzonego przez podmiot dysponujący wiadomościami specjalnymi. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art 62 ust. 1 pkt 1 lit a) i pkt 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którymi w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Również w ramach tego zarzutu skarżąca wskazała na konieczność aktualizacji raportu, nie wyjaśniając przy tym, jakie okoliczności (poza upływem czasu) wpłynęły na nieaktualność raportu. Z treści tego przepisu wynika oczywiście obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie aktualnych danych, ale przepisy te nie przewidują konieczności aktualizacji raportu tylko w związku z upływem czasu. Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 66 ustawy środowiskowej również nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika to z tego, że zarzut ten został błędnie sformułowany. Przepis art. 66 ustawy środowiskowej składa się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych i to na skarżącej ciążył obowiązek wskazania właściwej z nich. Jedyna jednostka redakcyjna tego przepisu wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej. W przepisie tym ustawodawca nałożył obowiązek uwzględnienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, którą to analizę przedmiotowy raport zawiera. Obowiązek ten nie oznacza natomiast konieczności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia tylko z powodu sprzeciwu lokalnej społeczności. Ponadto wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 140 p.p.s.a. przez lakoniczne sporządzenie uzasadnienia wyroku. Norma z art. 140 p.p.s.a. dzieli się na cztery jednostki redakcyjne i dotyczy obowiązków wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie pouczenia strony, stąd też nie mogła stanowić podstawy tego rodzaju zarzutu kasacyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.