I GSK 506/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 145/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [A.] sp. z o.o. w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 145/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej określanego jako Minister Rolnictwa lub organ)) z [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdzającą wydanie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji dokonującej wstępnego uznania [A.] spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości K. (dalej określanej jako spółka) za grupę producentów owoców i warzyw z naruszeniem prawa. Ze stanu faktycznego przyjętego przez sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej: Marszałek) decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], stwierdził spełnienie przez spółkę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27) i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zakończone decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: K.p.a.) Jednak od wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a., ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania odwołania spółki w którym zarzuciła, że decyzja Marszałka nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Prezesa ARR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja Ministra podjęta zostało w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W motywach orzeczenia sąd stwierdził, że uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego, co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. W ocenie Sądu odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra Rolnictwa, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka Województwa lub/i stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. sąd I instancji uznał za dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc na podstawie art. 188 P.p.s.a. o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku bez przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art 138 § 2 i art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. podczas, gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka WM - co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 6 oraz art. 15 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie wszystkie podniesione uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby sąd I instancji nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa, która odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (§ 2). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (§ 3). Ponieważ organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 193 zd. drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły. Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa – wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z [...] marca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] października 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności tej decyzji, ponieważ uznał, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a.). Zatem przedmiotem kontroli sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec czego dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd badał, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skarżący kasacyjnie Minister Rolnictwa nie zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa, co zostało przez sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczonym przepis, na co zwracano uwagę w piśmiennictwie, wskazuje dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy właściwej decyzji kasacyjnej, a więc uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Drugą przesłanką jest uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego" - art. 138 K.p.a. – System Informacji Prawnej LEX). Rozważając tak określone przesłanki normatywne wydania decyzji kasacyjnej nie można jednocześnie pomijać, na co również zwrócili uwagę autorzy powołanego komentarza, że wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania właściwej decyzji kasacyjnej stanowi odstępstwo od wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś granicę tego obowiązku wyznacza art. 138 § 2 oraz art. 136 K.p.a. przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Przy czym w sytuacji przewidzianej w art. 136 K.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 K.p.a. czyni to organ I instancji. W piśmiennictwie zaznacza się, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Nadal jednak podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem wszechstronnego jej wyjaśnienia Z powyższych rozważań wynikają dwa wnioski. Pierwszy, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji. Natomiast drugi wniosek sprowadza się do stwierdzenia, że przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący organ zarzuca sądowi I instancji, że naruszył on wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż Minister Rolnictwa przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej. Z zarzutem tak sformułowanym nie można się zgodzić, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądził de facto treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego postrzegać wyłącznie w kategoriach oceny prawnej. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007; 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007; 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie; 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie; 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw (...); 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Z powyższego wynika, że w ocenie Ministra Rolnictwa, podzielającego stanowisko organu I instancji, decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa rozstrzygnął także kwestię zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które powoływał się Prezes ARR w swojej decyzji. Jednocześnie z tego powodu uchylił decyzję Prezesa ARR i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Potwierdza taką konkluzję chociażby cytat "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego." (s. 11 decyzji). Fragment ten wskazuje w sposób wyraźny, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać organ odwoławczy, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Natomiast, jeśli zamiarem Ministra Rolnictwa nie było doprowadzenie do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a jedynie jak podnosi autor skargi kasacyjnej stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a., to ze względu na treść art. 138 § 2 K.p.a. należało to wykazać w zaskarżonej decyzji, a czego nie uczyniono. Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030). Może jedynie wskazać kierunki uzupełnienia stanu faktycznego. Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasacyjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 2 petitum skargi należy zauważyć na wstępie, że zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasacyjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Po drugie, skarżący kasacyjnie stwierdzając, że w ocenie sądu I instancji, sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność – jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że uregulowana w art. 156 § 2 K.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister Rolnictwa w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał analizy w tym zakresie. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka Województwa w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalne. Za niezasadny należało też uznać zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, zaś organ nie zastosowałby tego przepisu. Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister Rolnictwa istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, organ odwoławczy w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasacyjnej i formułując wskazania, nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie w zarzucie 3 petitum skargi kasacyjnej podniósł także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał. Zatem, skoro z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, pozwalająca na jego zastosowanie. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, pozwalające na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się sąd I instancji oraz na kontrolę instancyjną tego wyroku. W konsekwencji nie można też zarzucić sądowi I instancji braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i zastosowania niewłaściwego środka prawnego (tu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Prowadzi to do końcowego wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiadała prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty obejmują wynagrodzenie adwokata.