III SA/Gd 512/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 29 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego stwierdza nieważność: § 3, § 4 i § 8 zaskarżonej uchwały oraz załączników Nr 3 i Nr 4 do tej uchwały. W dniu 29 marca 2017 r. Rada Miejska, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 210 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017r., poz. 60), przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego. W § 1 uchwały zapisano, że ustala się plan sieci publicznych szkół podstawowych oraz granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. W § 2 ustalono plan sieci publicznego gimnazjum i klas dotychczasowego publicznego gimnazjum prowadzonego w szkole podstawowej oraz granice obwodów dotychczasowego publicznego gimnazjum prowadzonego przez Gminę na okres od 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały. Natomiast w § 3 ustalono plan sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych oraz granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę , a także przez inne organy, od 1 września 2019 r., zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały. W § 4 zapisano, że w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz granic ich obwodów wprowadza się następującą zmianę: § 1 uchwały otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 4 do niniejszej uchwały. W § 5 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. W § 6 zapisano, że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy ul. [...], a także na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy . Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 7). Stosownie zaś do treści zapisu § 8 uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 3 kwietnia 2017 r. W dniu 21 kwietnia 2017 r. Wojewoda poinformował zarówno Radę Miejską , jak i Burmistrza o wszczęciu postępowania nadzorczego mającego na celu stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej § 3, § 4, § 8 oraz załączników Nr 3 i Nr 4 do tej uchwały. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. Burmistrz powiadomił organ nadzoru, że pomimo skierowania pod obrady Rady Miejskiej projektu uchwały uwzględniającego uwagi Wojewody ego zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego ostatecznie nie doszło do uchylenia przez Radę wadliwej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej jej § 3, § 4, § 8 oraz załącznikami Nr 3 i Nr 4 do tejże uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: ̶ art. 7 Konstytucji RP polegające na określeniu w § 4 uchwały i załączniku Nr 4 do uchwały obwodów gminnych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych bez podstawy prawnej; ̶ art. 210 ust. 1 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w zw. z art. 39 ustawy Prawo oświatowe, polegające na nieuprawnionym ustaleniu w § 3 uchwały i załączniku Nr 3 do uchwały planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określeniu granic obwodów publicznych szkół podstawowych na okres od dnia 1 września 2019 r.; ̶ art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na wadliwym określeniu w § 8 uchwały terminu wejścia jej w życie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta uznał skargę za zasadną i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części objętej § 3, § 4, § 8 oraz załączników Nr 3 i Nr 4 tej uchwały. Organ dodał, że zostały wyczerpane wszystkie możliwe środki mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej uchwały i w tej sytuacji jedynie Sąd może stwierdzić jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej - "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że zasadniczo w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego (pełna treść uchwały została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia). Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwana dalej również "usg" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne (art. 91 ust. 1 u.s.g.) lub nieistotne W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Podstawą stwierdzenia nieważności aktu (uchwały lub zarządzenia) jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2010, s. 272). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd orzekający w sprawie uznał, że zakwestionowana uchwała narusza prawo, w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności w części jej regulacji, a mianowicie § 3, § 4 i § 8 oraz Załączników Nr 3 i Nr 4. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 210 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 18 ust. 2 pkt 15, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminny należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z przepisem art. 210 ust. 1 ustawy, rada gminy po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 i 4, w terminie do dnia 31 marca 2017 r. podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 208 ust. 4, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty (art. 210 ust. 2). W sprawie bezsporne było, że Rada Miejska prawidłowo wykonała określoną w art. 210 ust. 1 ustawy delegację, co znalazło odzwierciedlenie w treści zapisów § 1 i § 2 uchwały. Nie kwestionując powyższych regulacji, Wojewoda odnosząc się do zapisów § 3 uchwały, wskazał, że nieprawidłowo ustalono plan sieci publicznych szkół podstawowych, a także określono granice obwodów publicznych szkół podstawowych, na okres od dnia 1 września 2019 r., zgodnie z załącznikiem Nr 3 do uchwały, tj. na okres wykraczający poza ramy czasowe wyznaczone przez w/w ustawę. Przy czym, co jest ważne, stosownie do art. 210 ust. 5 ustawy, do ustalania planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określania granic obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę i inne organy, na okres od dnia 1 września 2019 r. stosuje się przepisy art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe, rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Jednak art. 39 ww. ustawy w czasie podejmowania uchwały nie był przepisem obowiązującym, wszedł bowiem w życie z dniem 1 września 2017 r., stosowanie do regulacji art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Zatem słusznie Wojewoda w uzasadnieniu wniesionej skargi podniósł, że istotne naruszenie prawa stanowi ustalenie przez Radę Miejską planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych na okres od dnia 1 września 2019 r. na podstawie uchwały, która została podjęta i weszła w życie, przed terminem wejścia w życie przepisu upoważniającego do stanowienia takich regulacji. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności w tej części zaskarżonej uchwały (§ 3 i załącznika Nr 3). Choć nie tylko z tego powodu. Pośród bowiem przewidzianych w art. 39 ustawy Prawo oświatowe wymogów warunkujących prawidłowe ustalenie planu sieci szkół oraz ich obwodów na okres od dnia 1 września 2019 r., znajduje się obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2, 6 i 7, o czym mówi art. 39 ust. 8 przedmiotowej ustawy. Zaskarżona uchwała została (co nie było kwestionowane), po uzyskaniu pozytywnej opinii ego Kuratora Oświaty, która nie była jednak opinią wydaną na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, ale na podstawie art. 208 ust. 2, 3 i 4 ustawy. Zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy, opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1, w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1 - 3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. W zaistniałym więc stanie faktycznym doszło do uzyskania przez Radę Miejską opinii w zakresie planu sieci szkół oraz granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. (nie uzyskano zaś opinii odnośnie planu sieci szkół i granic ich obwodów na okres od dnia 1 września 2019 r., wydawanej na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe). Opinii takiej nie można było uzyskać, gdyż przepis art. 39 ustawy nie był w tym czasie przepisem obowiązującym (wszedł w życie z dniem 1 września 2017 r.). Stanowi to również okoliczność przemawiającą ze stwierdzeniem nieważności § 3 oraz załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały. Odnośnie natomiast § 4 zaskarżonej uchwały, to postanowiono w nim, że w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz granic ich obwodów wprowadza się następującą zmianę: "§ 1 uchwały otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 4 do niniejszej uchwały". Jednocześnie, co również ważne, w Załączniku nr 4 do kwestionowanej uchwały wskazano przedszkole i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz określono ich obwody. Słusznie Wojewoda podnosi, że powyższe zapisy podjęte zostały z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, który to stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zatem brak było w tym przepisie upoważnienia do stanowienia regulacji w zakresie obwodów przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 września 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 288/08 - przedmiot uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkolnej jest przedmiotowo ograniczony. Dlatego w uchwale nie można ustalać obwodów przedszkoli, gdyż ustawa o systemie oświaty takiego uprawnienia organowi gminy nie przyznała. Dyspozycja wzmiankowanego przepisu ustawy o systemie oświaty była oczywista i treść § 4 wraz z załącznikiem Nr 4 wykroczyła poza uprawnienie przyznane organowi gminy przez ustawodawcę. Ponadto, jak zauważył Wojewoda , błędnie w § 4 uchwały zaskarżonej uchwały powołano uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2004 r., gdyż obowiązującym aktualnie w tym zakresie aktem prawnym jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę (Dz. Urz. Woj. Po. z 2014 r., poz. 1036), gdyż ten ostatni akt mógłby podlegać ewentualnej zmianie. W § 8 zaskarżonej uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej w skrócie - "ustawa o ogłaszaniu") akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Niewątpliwie, obowiązek publikacji uchwał rady gminy dotyczących sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, w tym dostosowania sieci do nowego ustroju szkolnego wynika z konstytucyjnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy ustawy, gdyż ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym planu sieci publicznych szkół ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, stąd uchwała w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym w/w zapis zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z treścią przepisu a art. 207 ust. 1 ustawy, uchwała poprzedzająca podjęcie zaskarżonego aktu, tj. uchwała podejmowana na podstawie art. 206 ust. 1 tejże ustawy, w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, nie jest aktem prawa miejscowego. Wzmacnia to przedstawioną powyżej argumentację dotyczącą charakteru przepisów objętych zaskarżoną uchwałą. W podsumowaniu należy więc w całej rozciągłości podzielić zastrzeżenia Wojewody ego dotyczące przedmiotowej uchwały i w konsekwencji stwierdzić w omawianej części jej nieważność. Organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny. W świetle poczynionych rozważań niewątpliwie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.