II OSK 75/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 295/17 w sprawie ze skarg P.S., A.K., B.G., K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 w stosunku do P.S. oraz w części, w której uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto w której uchylił decyzję Burmistrza Koluszek z [...] listopada 2016 r. nr [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. uchyla pkt 2 lit. a), b) i c) zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg P.S., A.K., B.G. i K.W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2017 r. w punkcie 1 w stosunku do B.G. i P.S. oraz w punkcie 2 w całości, a ponadto poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Koluszek z [...] listopada 2016 r. W punkcie 2 wyroku Sąd I instancji zasądził koszty postępowania na rzecz P.S. (lit. a), K.W. (lit. b), A.K. (lit. c) i B.G. (lit. d). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2016 r. Burmistrz Koluszek, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w K., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa i konserwowania mięsa z drobiu na terenie Ł.S.S.E w Koluszkach, przewidzianego do realizacji w Koluszkach przy ul. [...], na działkach nr [...], w obrębie [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli K.W. i inni. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do: J.M., A.M., B.G. i P.S. (pkt 1 decyzji) oraz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z [...] listopada 2016 r. po rozpatrzeniu odwołań K.W. i innych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, że w załącznikach graficznych do złożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obrazujących wyniki obliczeń hałasu w porze dziennej i nocnej, przedstawiony został zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Wynika z nich, że nieruchomości J.M. i A.M. oraz P.S. położone są poza obszarem tego oddziaływania. Tym samym właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. B.G., zgodnie ze stanem w ewidencji gruntów, nie jest natomiast właścicielem żadnej nieruchomości położonej na terenie gminy Koluszki, a jedynie mieszkańcem tej gminy. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do tych osób Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że złożony w sprawie raport zawiera wystarczającą analizę wpływu planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowisko. Raport odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy wskazał także, że w zakładzie stosowane będą środki techniczne mające na celu zapobieganie i ograniczenie emisji w odniesieniu do wymagań ochrony środowiska określonych w przepisach szczegółowych oraz w dokumentacjach referencyjnych opisujących Najlepsze Dostępne Techniki. Skargi na powyższą decyzję wnieśli wskazani na wstępie skarżący. Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości budzi dokonana przez organy ocena raportu w kontekście art. 66 ustawy środowiskowej, jak i argumentów podnoszonych przez strony. .Raport nie zawiera wszystkich istotnych dla jego treści elementów wskazanych przez ustawodawcę i mających zarazem znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Brak tych elementów oznacza, że organy naruszyły obowiązki wynikające z art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Norma z art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy środowiskowej zobowiązuje, żeby raport zawierał m.in. przedstawienie zagadnień w formie graficznej oraz przedstawienie zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tej sprawie organ nie ograniczył zakresu raportu na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wśród dokumentów załączonych do raportu brak jest mapy z określonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia. Brak tego dokumentu nie pozwolił przede wszystkim na weryfikację przyjętego przez organ kręgu stron postępowania. Załączona do akt administracyjnych lista stron postępowania, które zostały zaliczone przez organy do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie jest wystarczająca. Na liście brak jest wskazania numerów działek należących do wymienionych tam osób, w aktach administracyjnych brak jest wypisów z ewidencji gruntów stanowiących własność osób wymienionych na liście. Mapy dołączone do raportu określają teren objęty przedsięwzięciem i obszary poszczególnych rodzajów emisji, pomijając określenie w sposób kompleksowy obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Numeracja sąsiednich działek wskazana na większości tych map jest nieczytelna. Sąd I instancji wyjaśnił, że z oświadczenia pełnomocnika P.S. złożonego na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. wynika, że skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i [...], które znajdują się w miejscowości [...], przy czym organ odwoławczy ustalił, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Z kolei z oświadczenia złożonego na rozprawie przez skarżącego K.W. wynika, że B.G. jest właścicielką działki o nr 83, obręb 1 w Koluszkach, przy czym organ odwoławczy ustalił, że nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości położonej na terenie gminy Koluszki. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że głównymi emitorami hałasu będą części produkcyjne budynków produkcyjnych, emitory punktowe, źródła komunikacyjne i pojazdy ciężkie i osobowe. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że jak wynika z raportu, przy dokonaniu obliczeń oddziaływania akustycznego autorzy raportu pominęli przestrzenne źródło hałasu jakim jest agregat kogeneracyjny. Oznacza to, że analiza akustyczna przedstawiona w raporcie jest niepełna. Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że raport powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami (art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej). Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy są spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik. Pełna ocena materiału dowodowego należy do organu administracji. W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju oceny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części określonej w punkcie 1 z wyłączeniem orzeczenia w stosunku do B.G. oraz określonej w punkcie 2 lit. a, b i c. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 1c ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport nie zawiera niezbędnych informacji dotyczących emisji hałasu, bowiem przy dokonywaniu obliczeń oddziaływania akustycznego pominięto przestrzenne źródło hałasu jakim jest agregat kogeneracyjny. Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport nie zawiera przedstawienia zagadnień w formie graficznej oraz w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po piąte, art. 66 ust. 5 ustawy, przez przyjęcie, że raport nie zawiera porównania proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 145 1 pkt 1 lit. c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu, wyrok został wydany, pomimo, że zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności raportu. Ponadto polegało to wydaniu wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego za niedostateczne uznano ustalenia organów orzekających odnośnie raportu. Po trzecie, "art. 145 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., przez przyjęcie, że mapy załączone do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie są wystarczającym dowodem potwierdzającym zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do określenia kręgu stron postępowania. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji stanowiła analiza złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2017 r. w punkcie 1 w stosunku do B.G. i P.S. oraz w punkcie 2 w całości, a ponadto poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Koluszek z [...] listopada 2016 r., były wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej organ zakwestionował wyrok Sądu I instancji w części, w jakiej nie dotyczył on B.G., a więc w tej nieobjętej skargą kasacyjną części wyrok stał się prawomocny. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych przez nią granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oparta na uchybieniach raportu, była nieprawidłowa. Sąd I instancji zarzucił organom brak uwzględnienia, że raport nie zawiera niezbędnych informacji dotyczących emisji hałasu (art. 66 ust. 1 pkt 1c ustawy środowiskowej), przedstawienia zagadnień w formie graficznej oraz w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy środowiskowej), a także porównania proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami (art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej). Analiza raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty Sądu I instancji były nieuzasadnione. Analiza hałasu została szczegółowo przedstawiona na kartach 65-95 i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dotyczy także agregatu kogeneracyjnego (s. 78 raportu). Raport zawiera także porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Na str. 211-236 raportu przedstawiono opracowanie w zakresie najlepszych dostępnych technik (BAT), o których stanowi art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej. Nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 13 i 14 ustawy środowiskowej, które to naruszenie Sąd I instancji utożsamił z nieczytelnymi mapami załączonymi do raportu. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie są lakoniczne, ponieważ Sąd I instancji ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że mapy są nieczytelne, nie wskazując, których konkretnie map ten zarzut dotyczy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, mapy znajdujące się w raporcie są czytelne, można z nich odczytać numery działek na nich zaznaczone i nie budzą one zasadniczych wątpliwości. Dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia organów w zakresie właścicieli działek pozostających w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oparte są przede wszystkim na oświadczeniach tych stron i ewentualnych nieścisłościach w ewidencji gruntów, natomiast nie wynikają z braków raportu. Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy środowiskowej, zasługują na uwzględnienie. Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (błędnie powołanego jako "art. 145 1 pkt 1 lit. c") w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, nietrafne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniając przy tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynikają motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uwzględniając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może w takiej sytuacji stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zakresie zastosowania przez organy w danej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.