I OSK 2772/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego [...] z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 757/17 w sprawie ze skargi B. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: dopuścić Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sygn. akt I OSK 2772/17 POSTANOWIENIE Dnia 23 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 757/17 o odrzuceniu skargi B. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę B. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B. S. Wnioskiem z 10 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O., jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego [...] z siedzibą w O. w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę B. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że B. S. pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji służby, a następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W skardze wniesionej na propozycję pracy B. S. zarzuciła nieważność i bezprawność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest bowiem decyzją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 3 i 4a - 7 p.p.s.a. Nie można przyjąć, że jest to decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, gdyż nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Sąd podkreślił, że do propozycji zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ( Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające") nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 przepisów wprowadzających). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B.S., zaskarżając je w całości i podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w zw. z art. 1, art. 3 § 1, § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, [pic]art. 5, art. 52 § 1, § 3 i § 4, art. 141 § 4, art. 163 § 2 i § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 1, art. 3 § 1, § 2, § 3, art. 104 § 1 i [pic]art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2017r. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 6, ust. 7, art. 169 ust. 4, ust.6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej: ustawa o KAS) w zw. z art. 1, art. 199 § 1 pkt 1 i art. 464 § 1 k.p.c. i w zw. z art. 1, art. 2, [pic]art. 5, art. 41 § 1 i art. 44 k.p. oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, iż jest ona niedopuszczalna i błędnego przyjęcia, że "przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa" i propozycja ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy przedłożona skarżącej przez organ propozycja pracy dotyczy jej uprawnień wynikających z przepisów prawa i ma związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a należy podkreślić, że przedłożona Skarżącej propozycja pracy jest faktycznie i prawnie indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ, niezależnie od tego, czy skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiłaby jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam — skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej), który to status uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby kreującego administracyjnoprawny stosunek służbowy, do którego nie znajdowały i nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu pracy i w rezultacie oznacza zwolnienie jej ze Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej), i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sprawy zwolnienia ze służby wykraczają poza sprawy wynikające tylko z podległości służbowej, dotyczą bowiem całkowitej zmiany dotychczasowego statusu prawnego funkcjonariusza-policjanta jako obywatela, pozbawiając go przynależności "do określonej grupy zawodowej, zwalniając z określonych obowiązków i pozbawiając określonych uprawnień, co znalazło odzwierciedlenie poddaniu kontroli w ustawie aktów administracyjnych (decyzji) o zwolnieniu ze służby kontroli sądów administracyjnych, a ponadto przy przyjęciu stanowiska Sądu I instancji wbrew konstytucyjnym zasadom i prawom skarżąca pozbawiona byłaby prawa sądowej kontroli działań Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, gdyż droga sądowa w postępowaniu przed sądami powszechnymi także jej nie przysługuje, jako że dokument w istocie skutkujący ustaniem jej stosunku służbowego (zwolnieniem ze służby) nie był kierowany do pracownika, a do funkcjonariusza służby celno-skarbowej, którego stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i wobec tego nie jest to ani sprawa z zakresu prawa pracy, ani inna do której stosuje się kodeks postępowania cywilnego ani nie jest to sprawa przekazana sądom powszechnym z mocy przepisu szczególnego, wobec tego przedłożona skarżącej jako funkcjonariuszowi przez organ propozycja pracy podlega kontroli sądów administracyjnych co najmniej jako czynność administracyjna [pic]to jest akt władczy, który stanowi inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący praw i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, a wobec tego odrzucenie skargi zamiast jej rozpoznania nastąpiło z naruszeniem wskazanych w niniejszym punkcie przepisów w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiono strony prawa to sądowej kontroli działań administracji, zwłaszcza, iż Sąd zastosował tylko niektóre z przypisów postępowania, pomijając pozostałe, w tym w szczególności wyspecyfikowane powyżej, zwłaszcza przepisy Konstytucji mimo powołania ich w skardze, a przynajmniej to wynika z uzasadnienia postanowienia; 2) naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4, art. 163 § 2 i § 3 w zw. z art. 166 i art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 art. 1, art. 3 § 1, § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 5, art. 52 § 1, § 3 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. [pic]2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w stopniu, [pic]który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w szczególności niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowania się do zarzutów skargi, a tym samym utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia i sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, a w związku z tym ma istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 i art. 169 przepisów wprowadzających w zw. z art. [pic]165 ust. 3, ust. 6, ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 ustawy o KAS w zw. z art. 1, art. 199 § 1 pkt 1 i art. 464 § 1 k.p.c. i w zw. z art. 1, art. 2, art. 5, art. 41 § 1 i art. 44 kodeksu pracy oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż "samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie [pic]wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego [pic]funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej. Należy dodać, ze do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów Kpa, gdyż z woli [pic]ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji [pic]pełnienia służby (art. 169 ustawy)" w sytuacji gdy zarówno wykładnia literalna, jak i wykładnia systemowa i celowościowa tychże przepisów dokonana z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów powołanych w niniejszym punkcie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi celno-skarbowemu w służbie zawsze - bez względu na podjęte przez tegoż funkcjonariusza akcje procesowe i złożone przez oświadczenia - prowadziło w rezultacie do [pic]zwolnienia go ze służby i ustania jego stosunku służbowego, gdyż niezależnie od tego, czy skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiłaby jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam - skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (uprzednio Służby Celnej) który to status [pic]uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby, a wobec tego pismo propozycja pracy organu zawsze wpływało na prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów ustawy o KAS jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (poprzednio ustawy o Służbie Celnej), a nadto błędne przyjęcie wskutek tej wykładni przez Sąd, iż "do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji [pic]pełnienia służby" w sytuacji gdy nie wynika to ani z przepisów wprowadzających ani z ustawy o KAS, a działania organu mają charakter władczy; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie przez Sąd a mianowicie 165 ust. 3, ust. 6, ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 3, art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, art. 276 ust. 2 i art. 276 ust. 6 ustawy o KAS w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. [pic]2 art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 1, art. 177 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP i w konsekwencji dokonanie błędnej wykładni art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 i art. 169 przepisów wprowadzających poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż "samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej. Należy dodać, ze do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy)", mimo iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie wszystkie przepisy powołane w niniejszym punkcie a ich zastosowanie skutkowałoby wyprowadzeniem z nich jedynej dopuszczalnej z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw i wolności [pic]obywatelskich i zasady praworządności oraz zastosowanych zasad wykładni normy, iż złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi celno-skarbowemu w służbie zawsze bez względu na podjęte przez tegoż funkcjonariusza akcje procesowe i złożone przez [pic]niego oświadczenia — prowadziło w rezultacie do zwolnienia go ze służby i ustania jego stosunku służbowego, gdyż niezależnie od tego, czy Skarżąca przyjęłaby propozycję pracy czy też odmówiłaby jej przyjęcia, to skutek podjętej przez nią decyzji byłby taki sam - skarżąca zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno[pic]Skarbowej (uprzednio Służby Celnej), który to status uzyskała na podstawie aktu administracyjnego będącego mianowaniem do Służby, a wobec tego pismo propozycja pracy organu zawsze wpływało na prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (poprzednio ustawy o Służbie Celnej), a wobec tego działania te stanowią akty administracyjne objęte kontrolą sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania - Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O. w pisemnym wystąpieniu wskazał, że złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi, jako ingerencja w stosunek służbowy, stanowi wydanie decyzji. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest obarczone istotną wadliwością wskazywaną w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Przechodząc do oceny meritum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi o właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych, których rolę wyznacza § 1 zakreślając, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przyjęto, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga kasacyjna wywodzi, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja. Opcjonalnie zaś wywodzi, że przedmiotem skargi jest czynność/akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmawiając słuszności zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej nakierowanym na wykazanie, że kontrola zaskarżonego pisma pozostaje we właściwości sądów administracyjnych zaznaczyć należy, iż w myśl postanowień ustawy o KAS instytucjonalna reforma finansów publicznych nastąpiła poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do przeprowadzenia kontroli legalności przez sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych ), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W tak zakreślonych warunkach należało przyjąć, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Nie sposób również uznać, że propozycja przedstawiona funkcjonariuszowi posiada cechy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi również decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.