II OZ 528/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.Ś., T. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1634/17 ze skargi B.Ś., T. Ś. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wniosek o wstrzymanie przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji nie pozwala na uwzględnienie wniosku o wstrzymanie. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia inwestycji - w tym przypadku do budowy i przebudowy drogi wojewódzkiej. Rozpoczęcie inwestycji będzie możliwe po uzyskaniu - w odrębnym postępowaniu administracyjnym - decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wbrew twierdzeniom skarżących. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez wadliwe przyjęcie, że nie zaszły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy poprzez wydanie postanowienia z pominięciem niektórych okoliczności sprawy, tj. brak wszechstronnego rozpatrzenia akt sprawy; art. 75 P.p.s.a. poprzez brak doręczenia skarżącym odpisu odpowiedzi na wniosek, która została wystosowana przez uczestnika [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w[...]. W uzasadnieniu zażalenia skarżący odwołali się do orzecznictwa NSA, zgodnie z którym nie można z góry wykluczyć dopuszczalności wstrzymania wykonania pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. NSA przede wszystkim wskazuje, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi być w sposób właściwy umotywowany, tak aby sąd go rozpatrujący nie musiał z urzędu dokonywać własnych ustaleń, założeń, czy też domniemań. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na potrzebę przyznania tymczasowej ochrony przed sądem administracyjnym spoczywa przy tym na podmiocie o to wnioskującym. Podkreślenia także wymaga, iż ochrona tymczasowa o której mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., odnosi się do aktów lub czynności, które generalnie nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której zaskarżony do sądu administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne. W uproszczeniu można więc powiedzieć, iż procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze przymusu - w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ramach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich cech. Decyzja ta jest jedynie warunkiem koniecznym niektórych późniejszych działań podmiotu, np. decyzja wodnoprawna jest wymagana dla dalszej realizacji zamierzeń budowlanych na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero te późniejsze działania, a ściślej akty uzyskane w ich następstwie, np. pozwolenie na budowę, może prowadzić do powstania sytuacji sprecyzowanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy jednakże podkreślić, iż ustawodawca tworzy szereg różnego rodzaju procedur specjalnych, znacząco modyfikujących zwykłe postępowanie administracyjne. Przykładem w tym zakresie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm.), m.in. na podstawie której wszczęte zostało w niniejszej sprawie postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia wodnoprawnego. NSA w niniejszym składzie zwraca zatem uwagę, iż skutki jakie może pociągać za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zakaz wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego, a więc zakaz przywrócenia stanu poprzedniego), przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru decyzji wodnoprawnej (mającej cechy decyzji wiążącej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w istocie będące częścią składową tej decyzji) może uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego zasadność decyzji wodnoprawnej (tym bardziej, że w sprawie nadano decyzji wodnoprawnej rygor natychmiastowej wykonalności). Zdaniem NSA decyzja wodnoprawna może nakładać na podmiot wnioskujący, obowiązek wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych, np. studzienek kanalizacyjnych, rowów melioracyjnych, wjazdów (pod którymi znajdują się urządzenia wodne), z których korzystają osoby trzecie. Może więc wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca (por. postanowienia NSA z 16 września 2014 r., II OZ 928/14; z 14 marca 2013 r., II OZ 171/13, [w:] CBOSA). W świetle powyższych rozważań prawnych rację mają skarżący, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny złożonego przez nich wniosku o wstrzymanie, nie odniósł się bowiem do argumentacji podniesionej we wniosku w kontekście materiału zebranego w aktach sprawy. Sąd nie uwzględnił, że skutki jakie pociągać może za sobą wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwłaszcza w kontekście zakazu wyeliminowania tego rodzaju decyzji z obrotu prawnego), mogą uzasadniać potrzebę udzielenia ochrony tymczasowej już na etapie postępowania kontrolującego legalność decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na nałożenie na podmiot wnioskujący obowiązku wykonania lub likwidacji określonych urządzeń wodnych. Sąd nie dokonał oceny, czy wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa zaistnienia znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków. Trafne jest także stanowisko skarżących, iż wadliwe było niedoręczenie im odpisu odpowiedzi uczestnika postępowania na wniosek o wstrzymanie, co uniemożliwiło odniesienie się do twierdzeń w nim zawartych. Badając ponownie wniosek skarżącej WSA, jeżeli uzna to za konieczne, rozważy wezwanie inwestora lub innych podmiotów do wskazania, czy wydana została decyzja ZRID zezwalająca na rozbudowę drogi wojewódzkiej. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zdecyduje, uwzględniając wyniki ustaleń i treść ewentualnej decyzji ZRID, czy decyzja wodnoprawna, stanowiąca element decyzji ZRID, ingeruje na tyle w uprawnienia skarżących, że wymagane jest jej wstrzymanie, czy też zaszła sytuacja tego rodzaju, że decyzja wodnoprawna została już skonsumowana przez decyzję ZRID i nie ma potrzeby jej wstrzymywania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się z kolei do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienia sądu pierwszej instancji.