II FSK 207/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Beata Cieloch (sprawozdawca), , , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt I SAB/Gl 12/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w zakresie doręczenia decyzji postanawia oddalić skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 25 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Gl 12/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę G. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie doręczenia decyzji. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie doręczenia decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z 25 kwietnia 2003 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie podatku dochodowego od osób fizycznych za 1997 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), bowiem sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. WSA wskazał, że skoro skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to nie mieści się w tym zakresie czynność doręczenia. Czynność doręczenia nie przyznaje bowiem, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od jego daty biegnie dla Strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wskutek przyjęcia, że czynność doręczenia decyzji w postępowaniu podatkowym nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji, że na zaniechanie obowiązku doręczenia decyzji przez organ podatkowy nie służy skarga na bezczynność. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 3. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie udzielono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. 4.2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie p.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków jedynie w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (vide glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. OSK 547/04, publ. OSP nr 5 z 2006 r. oz. 62). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisu postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który był wszak podstawą orzekania przez WSA. 4.2. Postawiony zaś zarzut błędnego zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. i niezastosowania art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - wskutek przyjęcia, że czynność doręczenia decyzji w postępowaniu podatkowym nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - okazał się niezasadny. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Chodzi zatem o: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy (por. postanowienia NSA z: 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/14; 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12; 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 397/15; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1194/12). Podobnie doręczenie decyzji nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Doręczenie nie jest bowiem aktem lub czynnością dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania podatkowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą żadnego takiego przepisu, który mieściłby się w tych ramach. Nie ma więc podstaw, by twierdzić, że WSA winien był zastosować art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zrozumiałe jest zaś, że WSA badał sprawę pod kątem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a to z uwagi na wskazanie w skardze na bezczynność na niedoręczenie konkretnej decyzji. Decyzja administracyjna wskazana jest zaś w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., do którego odwołuje się art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. 4.3. Nie mając więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.