V SA/Wa 2666/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewcz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych; oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M.P. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Organ, ZUS) nr [...] z [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego Organu z [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w kwocie [...] zł. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 12 listopada 2013 r. Skarżąca zwróciła się do Organu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia zadłużenia. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz na okoliczność, braku wykazania ponad wszelką wątpliwość, iż opłacenie składek pozbawi Skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Na skutek rozpoznania złożonego przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1148/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z [...] marca 2014 r. nr [...]. W ocenie Sądu, Organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Mając na uwadze wskazany wyrok, ZUS ponownie rozpoznał wniosek Skarżącej z 3 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1597/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt. V SA/Wa 1148/14, którym uchylono decyzję ZUS z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], w obrocie prawnym pozostała jedynie decyzja Organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. nr [...], od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek Organ II instancji winien był rozpatrzeć. Tymczasem – po wydaniu przez Sąd wskazanego wyroku – Organ wydał decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wyeliminowaną już z obrotu prawnego. W ocenie Sądu taki sposób procedowania jest niedopuszczalny i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z 3 lutego 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy. Wskazano, iż sytuacja materialna Skarżącej jest trudna, bowiem jedynym źródłem utrzymania jej czteroosobowej rodziny jest pobierane przez nią świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. ZUS nie kwestionując problemów zdrowotnych Skarżącej zauważył, iż nie mają one bezpośredniego wpływu na fakt osiągania dochodu, z uwagi na pobierane przez nią świadczenie emerytalne. Podniesiono równocześnie, że pomimo złożoności opisanej przez Skarżącą sytuacji nie korzysta ona z szeroko rozumianego wsparcia ze środków pomocy społecznej oraz innych instytucji udzielających pomocy, a także nie sygnalizuje o zadłużeniach czy też trudnościach w regulowaniu zobowiązań związanych z utrzymaniem oraz spłatą kredytu. Następnie wyjaśniono, że Organ dokonał oceny możliwości płatniczych Skarżącej nie tylko przez pryzmat uzyskiwanych środków pieniężnych oraz stanu jej zdrowia, ale także innych składników majątkowych, które mogą podlegać spieniężeniu w drodze ich sprzedaży. Z dokonanych ustaleń wynika zaś, iż Skarżąca posiada majątek trwały (nieruchomości o wartości w przypadającej na nią części w kwocie około [...] zł ), których ewentualna sprzedaż pozwoliłaby na uregulowanie posiadanego zadłużenia. Jednocześnie sprzedaż nieruchomości nie naraziłaby Skarżącej oraz członków jej rodziny na pogorszenie warunków egzystencjalnych, ponieważ z posiadanych nieruchomości nie są pobierane żadne pożytki. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 ust. 3a § Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, § 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 203 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności oraz że nieumorzenie składek, a tym samym opłacenie ich przez Skarżącą nie pozbawi jej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie, dostarczonego przez Skarżącą materiału dowodowego oraz powiązania poszczególnych dowodów, co skutkowało brakiem wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała na trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia zarówno Skarżącej jak i członków jej rodziny. Podkreśliła, że dysponuje kwotą [...] zł miesięcznie. Kwota ta stanowi jedynie utrzymanie czteroosobowej rodziny. Zatem konieczność uregulowania należności z ww. kwoty spowoduje, że Skarżąca pozbawi siebie i swoją rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami, m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963), należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 233); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonków, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, określił szczegółowe zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami tych składek. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu ustalenia organu poczynione w zakresie braku spełnienia ww. przesłanek umorzenia przedmiotowych należności w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca posiada we władaniu samoistnym udział 1/5 w działkach nr 94 oraz 160 położonych na terenie gminy W. w obrębie miejscowości K., stanowiących las o łącznej powierzchni [...] ha. Ponadto jest właścicielem na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej działki nr 959 położonej na terenie gminy W. w obrębie miejscowości K., stanowiącej łąki trwałe i rowy o łącznej powierzchni [...] ha oraz działek nr 284, 573, 937, 975 położonych w obrębie miejscowości W., stanowiących grunty orne i lasy o łącznej powierzchni [...] ha, a także właścicielem działek nr 688, 1238, 1720, 1974 położonych na terenie gminy W. w obrębie miejscowości K., stanowiących lasy, łąki trwałe, rowy, pastwiska trwałe, grunty orne o łącznej powierzchni [...] ha. Skarżąca jest także właścicielem – na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej – nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ww. miejscowości. Zatem z dokonanych przez ZUS ustaleń wynika, że poza wymienionym świadczeniem emerytalnym Skarżąca posiada majątek trwały. Jak wskazał Organ przypadająca na Skarżącą część nieruchomości wynosi w przeliczeniu ponad [...] ha. Natomiast na podstawie informacji udzielonych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (pismo z 22.06.2016 r. znak: [...]), w zakresie wartości rynkowych gruntów położonych na terenie miejscowości K. oraz W. ustalono, że szacunkowa wartość ww. nieruchomości wynosi łącznie około [...] zł. Wobec powyższego Organ słusznie uznał, że Skarżąca posiada majątek, z którego można egzekwować należności. Ponadto skoro Skarżąca posiada ww. nieruchomości to uiszczenie należności z tytułu kładek – pomimo wysokości świadczenia emerytalnego ([...] zł) – nie uniemożliwi zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącej i jej rodziny. Podkreślić bowiem należy, że uzyskaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych służy cały zgromadzony majątek mający zarówno postać pieniężną jak i niepieniężną, materialną i niematerialną. Każdy składnik majątku, dzięki któremu można w jakikolwiek sposób uzyskać elementy konieczne do codziennego funkcjonowania, w tym m.in. środki pieniężne, służy do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd podkreśla, że stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należność oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13, wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznicze. Zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym Organ obowiązany jest do analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W takich sprawach kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwej i rzetelnej ocenie. Jednocześnie Sąd nie może nakazać Organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Należy podkreślić, że obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu dochodzenia należności z tytułu składek w tym także środków przymusowego dochodzenia należności, a umorzenie należności stanowi definitywną rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca, stwierdza jednakże, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu należności w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenia Organu, że stwierdzona trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o przyznaniu wnioskowanej ulgi. ZUS rozważył i skonfrontował, w realiach sprawy ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. Z powyższych przyczyn nie można było uwzględnić zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz powołanego wyżej rozporządzenia. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, Organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania zadłużenia. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, został właściwie rozpatrzony i oceniony, nie naruszono art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, a ustalenia dokonane przez Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są wyczerpująco rozpatrzone. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku.