II SA/Ol 707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 30 marca 2004 r., nr XV/105/2004 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na drogach powiatowych oddala skargę. W dniu 7 sierpnia 2017 r. Województwo Warmińsko-Mazurskie (dalej jako: "skarżący"), działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej jako: "u.s.p."), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Powiatu w Mrągowie nr XV/105/04 z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach powiatowych, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części - co do sposobu określenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego w zakresie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w związku z naruszeniem: 1. przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 9 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), poprzez brak zróżnicowania w zaskarżonej uchwale stawek za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ze względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogowego i procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że skarżący posiada interes prawny w uchyleniu/zmianie sprzecznej z prawem uchwały. Uchwała wpływa negatywnie na sferę materialnoprawną skarżącego, gdyż Województwo jest właścicielem Regionalnej Sieci Szerokopasmowej. Jest to związane z wykonywaniem zadania własnego samorządu województwa - działalności telekomunikacyjnej, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486). Wyjaśniono, że budowa sieci miała na celu zapewnienie wyeliminowania tzw. białych plam w dostępie do szerokopasmowego Internetu, poprzez stworzenie sieci na poziomie regionalnym, o charakterze hurtowym, z przeznaczeniem nie dla użytkowników końcowych, a dla operatorów sieci dostępowych (OSD). Województwo jest więc właścicielem obiektów umieszczonych w pasie drogowym na terenie powiatu i ponosić będzie z tego tytułu stosowne opłaty. Skarżący wyjaśnił, że istnieje związek ekonomiczny pomiędzy opłatami za pas drogowy, a ceną dla użytkownika końcowego, gdyż aby Województwo mogło pokryć koszty utrzymania danego odcinka sieci (związanego głównie z opłatami) musiałoby narzucić OSD takie ceny, że ten nie byłby w stanie stworzyć konkurencyjnej oferty dla abonenta końcowego, adekwatnej cenowo do obszarów, na których występuje konkurencja pomiędzy operatorami. Sytuacja prawna skarżącego jest zatem niewątpliwie powiązana z przedmiotową uchwałą. Skarżący podał, że w dniu 6 czerwca 2017 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, ale wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wyjaśnił, że w załączniku nr 1 do uchwały (zmienionym uchwałą Rady Powiatu w Mrągowie Nr IX/44/07 z dnia 18 kwietnia 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr XV /1 05/04 z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na drogach powiatowych) uregulowana jest kwestia umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poprzez ustalenie, iż za zajęcie 1 m2 pasa drogowego: 1) urządzeń wodno-kanalizacyjnych i sanitarnych, 2) urządzeń nie wymienionych w pkt 1 - stawka opłat wynosi 200 zł/m2/rok. Podniesiono, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga, co do zasady zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 (art. 40 ust 8 u.d.p.). Dla urządzeń infrastruktury technicznej stawka nie może przekroczyć 200 zł. Artykuł 40 ust. 9 u.d.p. regulujący kompleksowo przedmiotową kwestię, wskazuje dodatkowo kryteria, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, w tym za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej. Są to: 1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Zważono, że ustawodawca wprost rozstrzyga jakie kryteria powinien uwzględnić i ewentualnie wskazać uchwałodawca, przy ustalaniu wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, Rada Powiatu rozstrzygnęła w uchwale kwestię umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej z częściowym pominięciem art. 40 ust. 9 u.d.p., co stanowić może naruszenie prawa dające podstawę do wzruszenia uchwały na drodze postępowania sądowego. Uchwała odnosi się wprawdzie do kryterium z art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p., poprzez zróżnicowanie rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (urządzenia wodno- kanalizacyjne i sanitarne oraz urządzenia nie wymienione w pkt 1). Jednak, co istotne, uchwałodawca nie różnicuje jednocześnie stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w zależności od tego, czy jest to urządzenie wodno-kanalizacyjne i sanitarne lub inne urządzenie, utrzymując ją w obu przypadkach na poziomie 200 zł /m2. W tej sytuacji wydaje się to być zabiegiem niezrozumiałym i niezgodnym z intencją ustawodawcy w zakresie wyczerpania dyspozycji art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. Jednocześnie uchwałodawca pomija pozostałe, wymagane przepisem art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteria tj. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Skarżący uznał, że Rada Powiatu dopuściła się naruszenia art. 6 k.p.a, tj. zasady praworządności, gdyż nie oparła swojego rozstrzygnięcia w zakresie opłat za zajecie pasa drogowego w całości na obowiązujących przepisach prawa t.j. ustawy o drogach publicznych. Uchwała nie zawiera zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa ruchu drogowego, które to zróżnicowanie wynika wprost z ustawy o drogach publicznych. Uchwała Rady Powiatu Mrągowskiego ustalająca wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego nie spełnia zatem ustawowych kryteriów sposobu ustalania wysokości przedmiotowych stawek - co najmniej w przedmiocie umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu w Mrągowie wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu podniósł, że skarżący powołuje się na interes prawny w uchyleniu uchwały, natomiast wykazuje tylko interes faktyczny. Stwierdził, że kwestia właścicielska oraz związek pomiędzy wysokością opłat a ceną usługi ma wpływ na sytuację ekonomiczną, a nie prawną skarżącego. Interes prawny skarżącego nie został wywiedziony z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślono, że interes prawny musi mieć charakter osobisty, być zindywidualizowany i skonkretyzowany. Należy go odróżnić od interesu faktycznego, który również ma charakter indywidualny. Interes faktyczny to taki stan, w którym strona jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (sądu). Zdaniem organu zarzut braku zróżnicowania stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ze względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogowego i procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, nie znajduje potwierdzenia w stanie prawnym. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami jest związane z obowiązkiem ponoszenia opłat. Stanowi o tym art. 40 ust. 3 u.d.p. Upoważnienie do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla organu uchwałodawczego powiatu zawarte jest w art. 40 ust. 8 powołanej ustawy, zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Pełnomocnik organu argumentował, że art. 40 ust. 9 u.d.p. nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych regulacji dotyczących pasa drogowego. Redakcja tego przepisu pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada powiatu - ustalając stawki opłat - nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ stanowiący w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów, określonych w powołanym przepisie. Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku sygn. akt II SA/Ol 1202/12 orzekł, że przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. zakreśla jedynie kryteria, według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Brak natomiast podstaw do przyjęcia, iż rada w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów określonych w tym przepisie. (wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 876/13). Ustawa nie nakłada więc obowiązku różnicowania stawek. Jeżeli nawet stawki byłyby zróżnicowane to logika wskazuje, aby niższe były np. przy urządzeniach wodnokanalizacyjnych, niż przy pozostałych. Woda jest niezbędna do życia, natomiast pozostałe media są bardziej potrzebne niż niezbędne. Pełnomocnik organu zaznaczył, że Rada Powiatu rozróżniła rodzaje urządzeń umieszczanych w pasie drogowym, ale przyjęła jednakowe stawki za zajęcie pasa drogowego pod te urządzenia, co nie stoi w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 9 u.d.p. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2017 r. skarżący przekonywał, że posiada interes prawny wywodzony z przepisów ustawy o samorządzie województwa, tj.: art. 14 ust. 1 pkt 15a, który bezpośrednio dotyczy ustawowych zadań województwa w zakresie telekomunikacji, których to efektywne, ale i ekonomicznie uzasadnione wykonywanie w zgodzie z interesem społeczności lokalnej zaskarżona uchwała uniemożliwia. Wskazał także na obowiązki województwa, wyrażone w art. 11 ust. 1 pkt 2, pkt 3, czy art. 11 ust. 2 pkt 2, pkt 6, pkt 9 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, w myśl których samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą m.in. takie cele, jak pobudzenie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa. Prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim. Podkreślono, że samorząd województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, współpracuje w szczególności z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa. Zaskarżona uchwała zaś, jak zauważono, stoi w opozycji do przesłanki współpracy. Podniesiono, że nie jest możliwe zupełne oddzielenie dyrektywy rozwoju jednostek samorządowych szczebla niższego od szczebla wojewódzkiego. Na rozprawie w dniu 3 października 2017r.: Pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł, jak w skardze i w piśmie z dnia 18 września 2017 r. Wyjaśnił, że Województwo zerwało umowę z operatorem i w tej chwili wykonuje czynności związane z zapewnieniem dostępu sygnału Internetu samodzielnie. Inwestycja była wykonywana w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Umowa została zerwana z uwagi na fakt, iż partner prywatny nie płacił podwykonawcom za wykonanie inwestycji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że stawki są co prawda maksymalne, ale mieszczą się w granicach prawa. Zauważył, że inwestycja jest już wykonana i dopiero teraz kwestionuje się stawki za zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Rozpatrywana skarga oparta została na art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym unormowaniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionego przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle stosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest tożsamy treściowo z art. 87 ust. 1 u.s.p. ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z 22.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12 i powołane tam orzecznictwo – dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej jako: CBOIS). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Wprawdzie powołany wyrok zapadł na tle innego stanu faktycznego, ale rozważania Sądu dotyczące naruszenia interesu prawnego są adekwatne do realiów niniejszej sprawy. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, że oddziałuje na nią. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, akt nierozstrzygający w żaden sposób władczo o prawach, czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 87 ust. 1 (czy też tożsamego unormowania obowiązującego na szczeblu gminnym art. 101 ust. 1 u.s.g. – wyrok NSA z dnia 8.10.2015 r. sygn. akt I OSK 1658/15 dostępny w CBOIS). Natomiast w wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu prawnego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że Województwo z racji wybudowania w pasie dróg powiatowych urządzeń infrastruktury technicznej – Regionalnej Sieci Szerokopasmowej, jest adresatem spornej uchwały i podlega rygorom załącznika 1 lp. II zaskarżonej uchwały, zobowiązującego skarżącego do ponoszenia z podanego tytułu opłaty w wysokości 200 zł na rok, za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skarżący wykazał też, że przepisy ustrojowe nakładają na województwo obowiązek utrzymania i rozbudowy infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, a z drugiej strony przepisy u.d.p. wymagają od każdego podmiotu uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 u.d.p.), której wysokość ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość ustalonej zaskarżoną uchwałą opłaty w oczywisty sposób wpływa zatem na realizację ustawowego obowiązku skarżącego. W związku z tym nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała "narusza" interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż na jej podstawie skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego w określonej wysokości. Nie oznacza to jednak, że tym samym uchwała jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że uchwała narusza (dotyczy) interesu prawnego skarżącego otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Zdaniem skarżącego sporna stawka w wysokości 200 zł/rok/m2 jest za wysoka i pomija obowiązek różnicowania stawek wg kryteriów z art. 40 ust. 9 w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. Skarżący akcentuje tutaj rolę wybudowanej infrastruktury technicznej, jej cel społeczny, a także to, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło w związku z wywiązywaniem się przez Województwo z zadań ustawowych, które powinny być realizowane we współpracy z samorządem lokalnym dla dobra społeczności lokalnej. Wskazane argumenty nie przemawiają przeciwko legalności zaskarżonej uchwały. Zauważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1537) w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Zatem z woli ustawodawcy Województwo mogło liczyć na zwolnienie z opłat tylko na czas realizacji inwestycji. W pozostałym zakresie musi ponosić koszty za zajęcie pasa drogowego na zasadach ogólnych. Te zaś wynikają przede wszystkim z ustaleń lokalnego prawodawcy, czyli uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, uprawnionych do określenia stawek opłat. Słusznie organ dostrzegł, że jedynymi kryteriami, którymi mógł się kierować przy określaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, są te wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p. Zobowiązany był także do przestrzegania art. 40 ust. 8 u.d.p., ustalającego maksymalne wartości stawek, których organ stanowiący powiatu nie mógł przekroczyć. Skarżący szczególnie zwrócił uwagę na brak zróżnicowania stawek z uwagi na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowy. (art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.). Na tle tego kryterium w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, iż przepis ten daje podstawę do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia. W oparciu o ten przepis mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. W wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3174/16 (publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jako rodzaj urządzenia, o którym mowa w art. 40 ust 9 u.d.p. należy rozumieć nie tylko budulec i kształt sieci, ale i cel, jakiemu będzie to urządzenie służyło. W wyroku tym NSA zasadnie też dostrzegł, że nie można mówić o dyskryminującym traktowaniu przedsiębiorców zajmujących pas drogowy w związku z umieszczeniem konkretnego rodzaju urządzeń. Zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zakłada bowiem odmienne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów nieposiadających wspólnej cechy istotnej. W związku z tym organ stanowiący powiatu nie ma obowiązku równego traktowania podmiotów, których działalność związana z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej dotyczy właśnie różnych urządzeń. Z drugiej strony nie budzi wątpliwości Sądu, że art. 40 ust. 9 u.d.p. zakreśla jedynie kryteria, według których Rada Powiatu może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, że takie zróżnicowanie jest konieczne. Art. 40 ust. 8 u.d.p. wyraźnie upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia stawek opłat, dopuszczając ich maksymalne wartości. W takiej sytuacji nie można uznać, że Rada Powiatu bezpodstawnie przyjęła stawki maksymalne, bez różnicowania ich wysokości z uwzględnieniem kryteriów opisanych w ust. 9 omawianego artykułu. Za niezasadny należy też uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ przepisy normujące jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej (tj. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), nie mają zastosowania w postępowaniu uchwałodawczym. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.