II SA/Gl 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. Sp. k. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz.1232 ze zm. – dalej p.o.ś.), § 1, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz.112 – dalej Rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), ustalił Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej "A" z siedzibą w B. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska przyrodniczego z terenu zakładu w B. przy ul. [...] na tereny podlegające ochronie akustycznej (od strony zachodniej): L Aeq D - 50 dB (A) - w godzinach od 6 do 22 - poziom równoważny; L Aeq N - 40 dB (A) - w godzinach od 22 do 6 – poziom równoważny. W uzasadnieniu podano m. in., że na obszarze sąsiadującym z terenem przy ul. [...] w B. stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Pomiary natężenia dźwięku zostały wykonane [...] r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Ustalono, iż wskazane przekroczenia powodowane są na skutek działalności prowadzonej przez Spółkę "A" na terenie zakładu przy ul. [...]. W tej sytuacji ma zastosowanie art. 115a ust. 1 p.o.ś., na podstawie którego ustalono dopuszczalne poziomy hałasu. Obszary sąsiadujące z przedmiotowym zakładem od strony zachodniej zakwalifikowano do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Spółki "A" zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez Prezydenta Miasta B., że obszary położone wokół zakładu położonego przy ul. [...] znajdują się w zabudowie jednorodzinnej, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 115 p.o.ś. i przyjęcie, że obszary sąsiadujące z zakładem odwołującego od strony zachodniej zakwalifikowano do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdy tymczasem dla w/w ulicy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji powinien wziąć pod uwagę faktyczne wykorzystanie terenu wokół zakładu. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez Prezydenta Miasta B., że obszary położone wokół zakładu położonego przy ul. [...] znajdują się w zabudowie jednorodzinnej, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przedmiotowego rozporządzenia, w sytuacji, gdy rozporządzenie to dotyczy obszarów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a obszar położony wokół zakładu odwołującego się od decyzji nie kwalifikuje się do żadnego z obszarów wymienionych w przedmiotowym przepisie. 3) naruszenie art. 8 k.p.a., wobec tego, że sposób przeprowadzenia oraz wnioski wyciągnięte z postępowania dowodowego przez organ powodują spadek zaufania odwołującego się do organów władzy publicznej. W związku z powyższym przedmiotową decyzję zaskarżono w całości i wniesiono o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie, względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 113, art. 115a ust. 1 p.o.ś. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zarzuty nie są zasadne. W sytuacji występowania przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu organ administracji powinien wydać decyzję określającą dopuszczalne normy emisji hałasu. Orzeczenie takie może składać się z dwóch części: obligatoryjnej - określającej zgodnie z regułami zawartymi w art. 115a ust. 3 p.o.ś. dopuszczalne poziomy hałasu, oraz fakultatywnej - obejmującej zagadnienia wymienione w art. 115a ust. 4 p.o.ś. Organ administracji musi mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie to nie ma charakteru dowolnego, gdyż stwierdzenie wystąpienia przekroczeń zawsze obliguje do określenia maksymalnych norm dopuszczalnego hałasu, stąd też dla oceny zasadności wydanej decyzji nie ma znaczenia, czy np. przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu było nieznaczne. O tym, że teren podlega ochronie akustycznej przesądza możliwość jego zakwalifikowania do którejś z jednostek strukturalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministerstwa Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanej sprawie na terenach od strony zachodniej zakładu znajduje się zabudowa jednorodzinna. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. teren ten został zakwalifikowany jako obszar rozwoju zabudowy jednorodzinnej. Stąd też w ocenie Kolegium skoro na faktyczne zagospodarowanie terenu od strony zachodniej składa się zabudowa jednorodzinna (co potwierdza np. protokół z rozprawy przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r.) to organ I instancji dokonał słusznej kwalifikacji przedmiotowego obszaru uznając go jako podlegający ochronie akustycznej. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik Spółki "A" Przedmiotowej decyzji zarzucił: 1) Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji; 2) Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez ustalenie, że na terenach na zachód od zakładu skarżącej znajduje się zabudowa jednorodzinna, gdy tymczasem z przedłożonych przez skarżącą wydruków z CEIDG wynika, że inne podmioty również prowadzą działalność gospodarczą na zachód od zakładu skarżącej. 3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (w zw. z art. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), poprzez zastosowanie błędnej wykładni, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, że faktyczne zagospodarowanie terenu można ustalić na podstawie studium. W związku z powyższym przedmiotową decyzję zaskarżono w całości i wniesiono o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że na przedmiotowym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt obowiązywania bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w istotny sposób wpływa na tryb postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to tym samym, że organ, ustalając dopuszczalny poziom hałasu, winien wziąć pod uwagę faktyczne wykorzystanie terenów położonych wokół zakładu odwołującego przy ul. [...] położonego w B. Zakwalifikowanie na podstawie art. 115 p.o.ś. danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ma charakter ocenny. Nie ulega Jednak wątpliwości, że kryterium, jakim powinien się posługiwać właściwy organ, jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich. Z informacji uzyskanych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że na terenach położonych przy ul. [...], a zwłaszcza od strony zachodniej - przy ul. [...] oraz ulicy [...] - zarejestrowany jest szereg podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ponieważ rozporządzenie to dotyczy obszarów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a obszar położony wokół zakładu odwołującego się nie kwalifikuje się do żadnego z obszarów wymienionych w przedmiotowym przepisie. Powyższe oznacza więc, że Prezydent Miasta B. powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem byłoby określenie faktycznego sposobu wykorzystania terenów położonych wokół ulicy [...] i dopiero na podstawie tak przeprowadzonego postępowania określić przepisy właściwe do zastosowania w niniejszej sprawie. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określać, czy przedmiotowy teren jest terenem budowlanym lub przeznaczonym pod zabudowę. W przypadku występowania dwóch lub więcej typów zabudowań organ powinien przeprowadzić postępowania dowodowe, które pozwoli na określenie, który z typów zabudowy dominuje i na tej podstawie wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 113 ust. 1 p.o.ś. minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określa, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, wg wskazanych kryteriów. Z kolei art. 115 p.o.ś. stwierdza, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zagadnienia te doprecyzowane są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W § 1 określa się m. in., zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe; W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2270/10, zwrócono przy tym uwagę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu zastosowanie znajdzie art. 114 ust. 2 p.o.ś., który uznaje, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W praktyce powyższe ustalenia służyć mają wskazaniu, że dany obszar przynależy do jednej z kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 p.o.ś., a nawet podkategorii określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2014 r., II SA/Gd 249/14, zauważono, że decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Decyzją wydaną w oparciu o art. 115a ustawy organ określa takie normy dopuszczalnego poziomu hałasu, jakie wynikają z obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W decyzji tej organ stwierdza, iż dany podmiot w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który poza terenem działalności tego podmiotu przekroczył dopuszczalny poziom dla danego terenu i obliguje dany podmiot do zachowania obowiązujących w tym zakresie norm. Z unormowania tego wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla terenu danego rodzaju. Ustawa nie przewiduje wielkości terenu, dla którego następuje takie ustalenie. W tym kontekście należy wskazać, że ochrona przed hałasem ze swej istoty dotyczy nieruchomości położonych najbliżej zakładu emitującego hałas przekraczający normy, bowiem na tych nieruchomościach hałas jest najbardziej intensywny. Im dalej położona jest dana nieruchomość, tym mniejszy poziom docierającego tam hałasu. Stąd na terenie bezpośrednio sąsiadującym z zakładem emitującym hałas normy mogą być przekroczone, a na terenach położonych nieco dalej, już nie. Istota tej ochrony polega zatem na takim wyznaczaniu terenu, na którym występują uciążliwości relewantne z punktu widzenia omawianych przepisów. W niniejszej sprawie badanie poziomu hałasu zostało przeprowadzane w sąsiedztwie zakładu emitującego hałas i z powyższych względów było to postępowanie prawidłowe. Ze sprawozdania z pomiarów wynika jednoznacznie, że pomiarów dokonywano na terenie zabudowy mieszkaniowej i stwierdzono tam przekroczone poziomy hałasu. Występowanie innej zabudowy niż mieszkaniowa w dalszej odległości nie ma tu znaczenia, bowiem normy przekroczone zostały przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na nieruchomościach, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa. Rację ma natomiast skarżąca, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. W wyroku NSA z dnia 19 marca 2010 r., II OSK 524/09, stwierdzono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). A zatem wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 p.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Zauważyć jednak należy, że organ na studium powoływał się jedynie posiłkowo i nie był to jego jedyny argument. Powtórzyć należy, że ze sprawozdania z pomiarów wynika jednoznacznie, iż dokonywano ich na terenie zabudowy mieszkaniowej. Nie można uznać tym samym argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, skutkujących wadliwością decyzji. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, tak jak w niniejszej sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., 80 k.p.a., art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi, w tym z przywołanego wyżej rozporządzenia. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.