II OSK 10/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 65/17 w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 5000zł., zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia przesłanek uznania zaistnienia bezczynności postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie organu nie nosiło znamion bezczynności; 2. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 2 ppsa przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wraz z uznaniem, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego następstwem było wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wystąpienia bezczynności; 3. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 29.06.2016r. wpłynął wniosek E. M. w sprawie nielegalnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W. oraz dnia 4.07.2016 r. wniosek E. M. w sprawie zmiany sposobu użytkowania wyżej wymienionego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając w sprawie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W., zgodnie z właściwością przeprowadził czynności wyjaśniające, w wyniku których ustalono, że roboty budowlane na działce nr [...] obręb [...] w W., polegające na budowie budynku gospodarczego, zrealizowane zostały na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...],07.2014 r. znak [...], a zawiadomienie o zakończeniu budowy, które wpłynęło do organu nadzoru budowlanego w [...] w dniu 19.03.2015r. znak [...] - zostało przyjęte bez sprzeciwu. Dnia 3.08.2016r. - na skutek zawiadomienia z dnia 13.07.2016 r. - PINB w [...] dokonał oględzin na wyżej wymienionej działce, podczas których stwierdzono, iż budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 22.08.2016 r. udzielił odpowiedzi E. M. - informując ją o ustaleniach organu i wyjaśniając jednocześnie, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie omawianego budynku. Następnie PINB w [...] pismem z dnia 29.08.2016 r. udzielił odpowiedzi [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] - na pismo z dnia 04,08.2016 r., w którym poinformowano organ II instancji o ustaleniach wynikających z kontroli przeprowadzonej w dniu 3.08.2016 r., a także o udzieleniu E. M. odpowiedzi na pisma datowane na dzień 23.06.2016 r., 25.06.2016 r., 29.06.2016 r,, 15.07.2016 r., oraz o przekazaniu zgodnie z właściwością do Starostwa Powiatowego w [...] pism E. M. datowanych na dzień 4.06,2016 r., 24.06.2016 r., 27.06.2016 r., 05.07.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 2.09.2016 r. udzielił także odpowiedzi Prezydentowi Miasta [...] na pismo datowane na dzień 8.08.2016 r. znak [...], w którym poinformowano Prezydenta o ustaleniach wynikających z czynności kontrolnych. Pismem z dnia 12.10.2016 r. PINB w [...] udzielił odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], datowane na dzień 4.09.2016 r., w którym poinformowano, iż pismem z dnia 1.07.2016 r. udzielono wnoszącemu – M. T. - odpowiedzi na jego pismo datowane na dzień 30.05.2016 r., informując jednocześnie organ II instancji, iż podczas kontroli nie stwierdzono istnienia samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce [...] obręb [...] w W., gdyż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Zawiadomieniami z dnia 21.02.2017 r., 31.03,2017 r., PINB w [...] poinformował właściciela o kontroli budynku piekarni na działce nr [...] obręb [...] w W., która z uwagi na dwukrotną nieobecność właściciela nie odbyła się. Zawiadomieniem z dnia 11.04.2016 r. ponownie poinformowano właściciela obiektu o kontroli utrzymania budynku piekarni, wyznaczonej na dzień 21.04.2016 r. Podczas kontroli stwierdzono, iż obiekt użytkowany jest jako piekarnia (według oświadczenia J. P., od roku 1922). Budynek składa się z szeregu pomieszczeń, które stanowią funkcjonalnie powiązaną całość. Budynek zasilany jest z instalacji gazowej. Na terenie piekarni nie stwierdzono istnienia składu oleju opałowego, ani też napędowego. Podczas kontroli realizowana była produkcja pieczywa. Kontrolującym okazano książkę obiektu o numerze 01/12 z dnia 15.03.2012 r. Pismem z dnia 24.04.2017 r. PINB w [...] udzielił odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], datowane na dzień 15.02.2017 r., którym to pismem przekazano pismo M. T. datowane na dzień 6.02.2017 r. oraz udzielił odpowiedzi na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] datowane na dzień 30.03.2017 r., wyjaśniając, iż według dokonanych ustaleń organu w oparciu o zgromadzony materiał w sprawie stwierdzić należy, iż istniejąca zabudowa na wyżej wymienionej działce powstała w 1922 r. i na przestrzeni kolejnych lat była rozbudowywana, przebudowywana i remontowana. W powyższej odpowiedzi opisano również ustalenia dokonane podczas kontroli utrzymania obiektu piekarni przeprowadzonej w dniu 21.04.2017 r. Następnie pismem z dnia 21.06.2017 r. organ nadzoru budowlanego w [...] udzielił [...] Wojewódzkiemu inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiedzi na pismo datowane na dzień 24.05.2017 r., w którym to piśmie wyjaśniono, że w wyniku dokonanych czynności kontrolnych organu stopnia powiatowego przeprowadzonych w dniu 21.04.2017 r. nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W.. Pismem z datowanym na dzień 22.06.2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał organ I instancji do sporządzenia szczegółowego szkicu sytuacyjnego wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] obręb [...] w W. z podaniem wymiarów poszczególnych obiektów budowlanych, opisem który z obiektów powstał legalnie (z podaniem numeru i daty decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz z opisem funkcji jakie pełnią obiekty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 13.07.2017 r. udzielił organowi II instancji odpowiedzi na wyżej wymienione pismo, przekazując jednocześnie szczegółowy szkic istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dnia 18.10.2017 r. przeprowadził doraźną (niezapowiedzianą) kontrolę - bez udziału właściciela - na działce nr [...] obręb [...] w W., podczas której ponownie stwierdzono, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W budynku - udostępnionym przez pracownika piekarni - stwierdzono składowanie urządzeń i sprzętu użytkowników posesji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczące istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...] w W. inicjowane przez wnoszącą – E. M. - dotyczy rzekomo samowolnie wykonanych - przez inwestora J. P. - robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, rzekomej samowolnej zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku gospodarczego, rzekomej samowolnej budowy instalacji myjni samochodów dostawczych oraz pojemników. Wnioskodawca wnosił również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pisma o wydanie zakazu prowadzenia działalności piekarni, która jak twierdzi stanowi samowolę budowlaną, a także wnosił pisma o podjęcie działań w sprawie przekroczenia dopuszczalnej normy hałasu. W toku prowadzonych przez nadzór budowlany w [...] czynności wyjaśniających nie znalazły również potwierdzenia doniesienia E. M. o samowolnej zmianie przez inwestora sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Mianowicie w myśl art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W omawianym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, mianowicie podczas oględzin przeprowadzonych w dniach, w tym podczas kontroli doraźnej (niezapowiedzianej) w dniu 18.10.2017 r. w budynku gospodarczym składowane były jedynie przedmioty i urządzenia służące użytkownikom posesji nr [...] obręb [...] w W., a więc nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wdrożenia procedury w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane, który mówi, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art.71 ust.2 wyżej wymienionej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas przeprowadzonych kontroli na działkach nr [...], [...] obręb [...] w W. w dniach 21.04.2017 r., 18.10.2017 r. nie stwierdził istnienia instalacji pełniącej funkcję myjni plastykowych pojemników i samochodów dostawczych - o których w pismach donosiła E. M.. Reasumując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając wyrok nie przeprowadził postępowania dowodowego w dostateczny sposób. Sąd w żaden sposób nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, iż wyjaśnienie organu nadzoru budowlanego w [...] przekazane zarówno wnioskodawcy – E. M., jak również [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] o tym, iż nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W. stanowi jedynie ogólnikowe wyjaśniania. Sąd nie wziął pod uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas kilkukrotnych oględzin, w tym podczas kontroli doraźnej (niezapowiedzianej) nie potwierdził samowolnej zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku, czego poparciem jest dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas przeprowadzonych czynności. Sąd I instancji zdaniem skarżącego kasacyjnie również nie wyjaśnił dostatecznie swojej decyzji dotyczącej wymierzenia organowi nadzoru budowlanego w [...] tak wysokiej grzywny, wyjaśniając jedynie, iż powodem jest długotrwałość prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał bardzo słuszny i w pełni zasadny wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wnikliwe, konkretne, odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił skarżącej stronie dlaczego pozostaje w bezczynności i dlaczego ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dlaczego zobowiązał w wyroku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Zaskarżony wyrok zapadł na podstawie art. art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem postępowania. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozpatrywanej sprawie E. M. w dniu 26 czerwca 2016r. (co jest niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie) wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismo, które uzupełniła 4 lipca 2016r. żądając wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] w W. i samowoli budowlanej. W dniu 12 lipca 2017r kiedy to wniosła skargę do WSA w Gdańsku na bezczynność nie była w sprawie wydana żadna merytoryczna decyzja. Sprawa ta nie była również rozstrzygnięta w dniu wyrokowania przez sąd I instancji t.j. w dniu 4 października 2017r. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie jak to opisał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, o czym stanowi art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, iż zasada legalizmu, o której mowa w art. 6 k.p.a., odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy administracyjnej. Terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie można traktować jako podstawowych, są to bowiem terminy maksymalne. Przepis ten koresponduje zatem z art. 12 k.p.a., który ustanawia zasadę szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać sprawnie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W przypadkach skarg na bezczynność organów, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 k.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 k.p.a. Organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia. Treść obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności gdyż prowadząc postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 czerwca 2016r. uzupełnionego przez nią 4 lipca 2016r. PINB w [...] bezspornie naruszył wyżej wymienione zasady w sposób rażący co uzasadnia także wymierzenie organowi grzywny. Jak sam przyznał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pierwszą czynnością jaką podjął w sprawie było dokonanie oględzin nieruchomości 3 sierpnia 2016r. czyli prawie miesiąc po wpłynięciu wniosku. Zauważyć należy, że do dnia wyrokowania przez sąd I instancji czyli przez 1 rok i 3 miesiące organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzając w wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa sąd wojewódzki musi mieć na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Liczne pisma kierowane zarówno do E. M. jak i organu II instancji nie stanowiły załatwienia sprawy w przewidziany prawem sposób. W chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał w stanie bezczynności – 15 miesięcy. Z powyższych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt. 3 oraz § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.