IV SA/Po 602/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kole na uchwałę Rady Gminy Babiak z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/31/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność Uchwały nr VI/31/11 Rady Gminy Babiak z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania Rada Gminy Babiak działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 30 marca 2011r. podjęła uchwałę nr VI/31/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Okręgowy w Kole pismem z dnia 12 czerwca 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 obecnie j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296 – dalej u.o.a.n.) i art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 9a ust. 4 i 5 ustawy poprzez zawężenie składu zespołu interdyscyplinarnego i wyłączenie z jego składu kuratorów sądowych, których udział w składzie zespołu jest obligatoryjny (art. 9a ust. 4), a także prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, których udział w składzie zespołu jest fakultatywny (art. 9a ust. 5). Skarżący wskazał również na istotne naruszenie art. 9b, 9c i 9d ustawy oraz § 138 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 roku poz. 283) poprzez określenie w uchwale zadań zespołu i grup roboczych będących powtórzeniem tekstu art. 9b, zapisów dotyczących przetwarzania danych osobowych, obowiązku zachowania poufności informacji będących powtórzeniem tekstu art. 9c a także procedury Niebieskiej Karty będącej powtórzeniem tekstu art. 9d ustawy. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Babiak reprezentowana przez Wójta w odpowiedzi na skargę wskazała, że pozostawia sądowi ocenę zasadności skargi. Dalej stwierdzono, że w okresie jej podejmowania, tuż po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 125, poz. 842) stanowisko dotyczące oceny charakteru prawnego uchwały, jakie towarzyszyło jej uchwalaniu przez gminy, nie było ujednolicone. Rada Gminy Babiak uznała wówczas, iż dyspozycja art. 9a ust. 15 ustawy nie stanowi delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego i statuuje zespół interdyscyplinarny w grupie podmiotów realizujących zadania własne gminy, przy czym charakter działania zespołu nie dawał możliwości uznania, iż mamy do czynienia z aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Poza tym przedstawiciele podmiotów wchodzących w skład zespołu zostali w ustawie ściśle określeni, co zawężało możliwości interpretacyjne do określonej grupy osób. Doprowadziło to do wniosku, że sporna uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego powinna wejść w życie z dniem podjęcia. Stanowisko takie podzielał również organ nadzoru prawnego, który nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu w treści uchwały można znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Również Rada Gminy Babiak w odpowiedzi na skargę nie kwestionowała, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Na odmienne traktowanie przedmiotowej uchwały nie mogą wskazywać rozbieżności jakie w dacie podejmowania występowały w zakresie oceny czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, Fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, implikował zatem konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto uchwała – jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. co do zasady nie powinno być krótsze niż 14 dni. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu wskazać należy, iż bez znaczenia dla oceny zasadności skargi w tym zakresie pozostaje argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę, iż Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru prawnego nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Brak wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie przedmiotowej uchwały (lub uchwał podejmowanych w sąsiednich gminach), nie zwalnia bowiem Rady Gminy w Babiaku z samodzielnej oceny legalności zapisów podejmowanych uchwał i obowiązku podejmowania uchwał zgodnie z obowiązującym prawem. Dalej stwierdzić należy, że jak słusznie spostrzegł Skarżący, niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że stosownie do treści art. 9a ustawy gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 3-4 ustawy). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy, zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z powyższego wynika, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W treści załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych. Dalej w treści załącznika do uchwały wskazano, że przedstawiciele w/w jednostek wchodzą w skład grup roboczych, do których mogą również wejść kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów i specjaliści w dziedzinie przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przywołane zapisy załącznika do uchwały w sposób oczywisty uchybiają treści art. 9a ust. 4 ustawy wskazującego na obligatoryjny udział kuratora sądowego w Zespole Interdyscyplinarnym i fakultatywny udział prokuratora. Dlatego należy zgodzić się ze Skarżącym, że Rada Gminy w Babiaku wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Rada dopuściła się również powtórzeń tekstu art. 9b, 9c i 9d ustawy poprzez określenie w uchwale zadań zespołu i grup roboczych, zapisów dotyczących przetwarzania danych osobowych, obowiązku zachowania poufności a także procedury Niebieskiej Karty. Ponownie powiedzieć trzeba, że w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Regulowana przez radę materia nie może naruszać jednak obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia. Prawidłowo zatem ocenił Prokurator, iż kwestionowane zapisy uchwały naruszają te zasady oraz art. 7 Konstytucji, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku