I OSK 521/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 985/16 w sprawie ze skargi Gminy X na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Gminę B. , jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 985/16, którym oddalono jej skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), ustalił, że szereg działek ewidencyjnych, położonych w obrębie geodezyjnym W., Gmina B., w tym działka nr [...], stanowi mienie gminne. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], stwierdził, na podstawie tej ostatecznej decyzji, nieodpłatne nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności wskazanych w powyższej decyzji działek gruntu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił T. W. Podobny wniosek o stwierdzenie nieważności złożył również w stosunku do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., także w części dotyczącej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r., w części dotyczącej działki nr [...] i rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wstrzymało wykonanie tej decyzji. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w opisanej wyżej części - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/łd 262/15, zapadłym kilka dni po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, oddalił skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. Gmina B. złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku i skarga ta do dnia orzekania przez Sąd I instancji nie została rozpoznana. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ ma obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zaznaczył, że decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r. była podstawą do wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dla komunalizacji mienia gminnego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący komunalizowanego mienia, istniejący w jej dacie, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Podstawowe zatem znaczenie ma fakt, czyją własność w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji, w tym wypadku działka nr [...], położona w obrębie geodezyjnym W. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego - zdaniem organu - nie rozstrzygnięta pozostaje kwestia legalności ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne. Ponadto, w ocenie organu, wstrzymanie przez Kolegium wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. oznacza, że postępowanie w przedmiocie oceny decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nie zostało ostatecznie zakończone. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B., zarzucając naruszenie art. 6 i art. 16 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. oraz sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ w toku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek ustalenia, że wskutek wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie zostało ostatecznie zakończone, w związku z czym istnieje wstępne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ oraz poprzez ustalenie, że wynik zawieszonego postępowania toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji zależy od uprzedniego stanowiska SKO w S., w sytuacji wydania przez ten organ ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie – w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a - dowodu w postaci odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, na okoliczność wyjaśnienia sprawy zawieszenia i przyczyn zawieszenia postępowania sądowego toczącego się pomiędzy Gminą B. a uczestnikiem T. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podzielił pogląd Ministra, że zagadnieniem wstępnym wymagającym wydania prejudycjalnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jest ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca sporną działkę stanowiła w dacie [...] maja 1990 r. mienie gminne. Takie ustalenie możliwe będzie dopiero po zakończeniu postępowania nadzorczego dotyczącego oceny ważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r., w części dotyczącej tej działki. Przeprowadzenie takiego postępowania jest w realiach sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego rozstrzygnięcie nie należało do kompetencji Ministra Administracji i Cyfryzacji prowadzącego w niniejszej sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne. Wprawdzie w dniu wydawania postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. znane było Ministrowi stanowisko organu nadzorczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.), który kontrolował decyzję o uznaniu m.in. działki nr [...] za mienie gminne, jednakże decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu, stwierdzającą nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu [...] lipca 2015 r. Sąd ten oddalił skargę, uznając, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę R., w części uznania działki [...] za mienie gminne, doszło do rażącego naruszenia prawa. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek potwierdzający, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności od chwili jej wydania, umożliwiłaby Ministrowi podjęcie decyzji w przedmiocie oceny decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w żądanym przez T. W. zakresie. Jednakże dopiero prawomocne zakończenie postępowania sądowego umożliwi organowi wypowiedzenie się merytoryczne. W skardze kasacyjnej zarzucono: - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się przed MSWiA postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r.; - naruszenie art. 6 i 16 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie; - naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 8, 17 pkt 2 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjęcia, że wynik zawieszonego postępowania zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji SKO w S. i nieodniesienia się do podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w świetle ostateczności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2009 r., nie istnieją żadne prawne przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności spornej części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi przyczyny dla zawieszenia postępowania, a wynika to z korzystania przez drugoinstancyjne decyzje administracyjne z przymiotu ostateczności. Ustawodawca w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawarł wymogu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w drodze decyzji korzystającej z cechy prawomocności. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że już w skardze skarżąca wskazywała na wadliwość poglądu organów obu instancji, iż na możliwość zawieszenia postępowania w sprawie, mimo wydania przez SKO w S. ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., wpływa wydanie przez ten organ postanowienia wstrzymującego wykonalność tej decyzji. Mimo to Sąd I instancji w kwestii tej się nie wypowiedział i nie zbadał tak postawionego zarzutu. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy wydanie postanowienia o wstrzymaniu decyzji nie wpływa na sam fakt ukończenia postępowania administracyjnego i nie niweczy waloru ostateczności wydanej w takim postępowaniu decyzji. Chodzi tu tylko o zapobieżenie ewentualnej szkodzie związanej z wykonaniem decyzji a nie o ocenę jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Spór w niniejszej sprawie, w związku z zarzutem wyszczególnionym w pkt a skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy toczące się przez sądem administracyjnym postępowanie w sprawie ze skargi Gminy B., oparte o treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotyczące nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. (opisanej w części historycznej uzasadnienia) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę B. m.in. działki nr [...] z obrębu geodezyjnego W. Rację trzeba przyznać Sądowi pierwszej instancji, że na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 321/14; z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1345/13 i z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 883/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie postępowanie główne, w którym zostało wydane zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie, to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej uwłaszczenie Gminy przedmiotową działką. Bezspornie w postępowaniu takim jednym z obowiązków organu jest ustalenie właściciela gruntu, na którym znajduje się obiekt objęty postępowaniem. Takie ustalenia zostały poczynione przez organ administracji w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i wynika z nich, że działka o nr [...] stanowi mienie gminne. Ustalenia tej decyzji stały się podstawą decyzji uwłaszczeniowej, a zatem jej wyeliminowanie z obiegu prawnego będzie miało wpływ na ocenę prawidłowości decyzji uwłaszczającej Gminę. Stanowiska tego zdaje się skarżąca kasacyjnie nie kwestionować. Zarzut kasacyjny sprowadza się natomiast do tego, że w ocenie jej autora ostateczna decyzja administracyjna, kończąca postępowanie administracyjne w sprawie nieważności decyzji z 2009 r., stanowi wystarczającą podstawę do dalszego procedowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2010 r., zaś oczekiwanie na wynik kontrolnego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej decyzji było w tej sytuacji zbyteczne i nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego m.in. gdy jego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Pojęcie sądu w tym przepisie nie jest jednolicie traktowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, część judykatury opowiada się za wąskim jego rozumieniem, ograniczającym się do sądu powszechnego. Za szeroką interpretacją określenia "sąd" opowiedziała się K. Wojciechowska (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 366. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zawężająca wykładnia nie zawsze odpowiada funkcji tego przepisu, jaką jest przede wszystkim uzyskanie stanu pewności prawnej w zakresie stanu prawnego będącego wynikiem rozpoznania kwestii prejudycjalnej. Stan taki formalnie występuje z chwilą zapadnięcia decyzji ostatecznej, tym niemniej decyzja taka - wobec zaskarżenia jej do sądu administracyjnego - nie uzyska przymiotu prawomocności dopóki toczyło się będzie postępowanie sądowoadministracyjne. Stan bezwzględnej pewności prawnej uzyskany zostanie dopiero po zakończeniu tego postępowania, a zatem organ, który posiada wiedzę o takim postępowaniu, może uznać konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. również do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można nie odmówić słuszności twierdzeniom organu co do tego, że spór dotyczący własności nieruchomości objętej postępowaniem toczącym się przed innym sądem lub organem może stanowić zagadnienie wstępne. W świetle powyższego rację ma też Sąd pierwszej instancji wskazując, że wynik niniejszego postępowania pozostaje w ścisłym związku przyczynowym z postępowaniem w przedmiocie ustalenia czy nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowiła w dacie [...] maja 1990 r. mienie gminne. W świetle powyższych rozważań stanowisko Sądu co do tego, że w sprawie były podstawy do zawieszenia postępowania, należało uznać za uzasadnione. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3032/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy B. i w chwili obecnej nie istnieje podstawa do dalszego utrzymywania stanu zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Zarzut naruszenia art. 6 i 8 K.p.a. na skutek ich niezastosowania w sprawie należało uznać za wadliwy, bowiem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wnoszonym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten sąd. W postępowaniu sądowym nie stosuje się bowiem przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego. Ponadto strona winna wykazać, że zarzucone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Poprzestanie na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nie odniósł się do jednego z zarzutów podniesionych w skardze nie może odnieść pożądanego skutku, skoro jak już wskazano wyżej, Sąd ten prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zarzut z pkt c. skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do kwestionowania od strony procesowej stanowiska Sądu I instancji w zakresie istnienia materialnoprawnej podstawy do zawieszenia postępowania. Skoro – jak już wyżej powiedziano – podstawa taka w sprawie istniała, to zawarty w tym punkcie zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.