I OSK 1486/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy J. C. po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. E., M. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1454/17 w sprawie ze skargi W. E., M. W., K. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rozwoju solidarnie na rzecz W. E., M. W., K. W. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1454/17 oddalił skargę W. E., M. W. i K. W. na postanowienie Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. Wojewody [...]. Postanowieniem tym Wojewoda, działając na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu postanowienia własnego z dnia [...] maja 2016 r. o wstrzymaniu z urzędu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].04.2016 r., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji i o wstrzymaniu z urzędu wykonania w/w decyzji Prezydenta Miasta W. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2016r. przyznająca odszkodowania za nieruchomość położoną we W. przy dawnej ulicy D. (obecnie D.), stanowiącą działkę gruntu o pow. 6863,7 m2 wywłaszczoną orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1949 r., [...] od S. E. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem dla Polskich Kolei Państwowych Okręgu [...] w kwocie 3774673,00 zł na rzecz Pana W. E., M. W. i K.W., jest dotknięta ciężką wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wydana została wbrew temu, że materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1949 r. przewidywały 3-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. E., M. W. i K. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji w oparciu o art. 159 § 1 K.p.a., organ nie musi mieć pewności, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest wadliwa, gdyż wystarczające jest prawdopodobieństwo jej wadliwości. Natomiast wstrzymanie wykonania decyzji potencjalnie nieważnej ma na celu pomniejszenie jej negatywnych skutków, które mogłyby nastąpić do czasu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy wykazały, że zachodzi istotne prawdopodobieństwo wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa), polegające na nieuwzględnieniu, że materialnoprawne podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1949 r. przewidywały 3-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Potwierdzeniem prawdopodobieństwa wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa z art. 156 §1 K.p.a. jest decyzja z [...] lipca 2016 r. Wojewody [...], mocą której stwierdzono nieważność weryfikowanej decyzji, która została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2017 r. Sąd I instancji uznał, że skoro w rozpoznawanej sprawie (już po wydaniu zaskarżonego postanowienia) w konsekwencji doszło do ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło niniejsze postępowanie, to nie można zarzucić organom, iż nieprawidłowo postąpiły wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Ich stanowisko co do prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji, zostało bowiem dodatkowo potwierdzone wydaniem takiej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i umorzenie postępowania w zakresie wstrzymania wykonania decyzji bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na tym etapie postępowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że wydane ono było z naruszeniem art. 159 § 1 K.p.a., podczas gdy nie było podstaw do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/17 wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jest bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy doszło do ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 159 § 1 K.p.a. warunkującej wstrzymanie wykonania decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nieważnościowym. Jak wynika ze wskazanego uregulowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi to być wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Zgodzić należało się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano na istnienie tak rozumianego prawdopodobieństwa. Jako przesłankę do wstrzymania wskazano bowiem istnienie wadliwości, której już na pierwszy rzut oka nie można było przypisać decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Nie zwrócono uwagi, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja obejmowała wyłącznie ustalenie wysokości odszkodowania, sposób i termin jego zapłaty i miała charakter decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Poprzedzała ją decyzja wydana w dniu [...] listopada 2014 r. przez Prezydenta Miasta W., który orzekł o przyznaniu prawa do odszkodowania bądź odpowiedniej nieruchomości zamiennej na rzecz wnioskodawców. Decyzja ta zawierała stwierdzenie, że rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania lub przyznaniu nieruchomości zamiennej zostanie wydane w odrębnym postępowaniu. Z tego też względu kwestia ewentualnego przedawnienia roszczenia o odszkodowanie mogłaby mieć znaczenie wyłącznie w przypadku badania ważności decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., z uzasadnienia której wynika, że zagadnienie to było przedmiotem rozważań Prezydenta Miasta W. W takiej sytuacji wadliwe było przyjęcie, że problem przedawnienia roszczenia stanowił o istnieniu prawdopodobieństwa wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji z 2016 r. Zwrócić należało uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 1840/17, zakwestionował stanowisko o wystąpieniu przesłanki nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. z powodu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. W świetle powyższych rozważań, wobec zasadności zarzutów kasacji, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), uchylić należało wyrok sądu I instancji oraz postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.