I SA/Wa 571/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniosku E.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, który to wniosek został w jej imieniu złożony przez radcę prawnego A.H.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1954 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., przy ul. [...](obecnie [...] ) i [...] , o pow. 1114,50 m2, objętej księgą wieczystą nr [...] ([...] , dotychczasowej ks. gr. gm. kat. K. Dzielnica [...] ), ozn. jako parcele nr [...] , [...] i [...] , stanowiącej własność E.H., C.H. oraz S.H.. Pismem z 22 września 2015 r. radca prawny A.H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. Po zapoznaniu się z treścią przedmiotowego wniosku oraz zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że stosownie do art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 134 w zw. z art. 127 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy pismem z 22 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił radca prawny A.H. wskazując, że składa wniosek w imieniu E.G. . Jednakże do przedmiotowego wniosku nie załączył pełnomocnictwa od strony. Pismem z 7 października 2015 r. organ wezwał radcę prawnego A.H. do nadesłania stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez E.G.. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pełnomocnictwo nadesłane przy piśmie z 22 września 2015 r. nie zawiera umocowania do działania w postępowaniu administracyjnym, a jedynie w postępowaniu (obecnie już prawomocnie zakończonym) przed sądem administracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r., nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z 19 października 2015 r. radca prawny A.H. nadesłał kopię (nieuwierzytelnioną) pełnomocnictwa ogólnego z [...] października 2015 r., obejmującego m.in. wszelkie postępowania administracyjne z udziałem E.G.. W ocenie Ministra (abstrahując od niewłaściwej formy pełnomocnictwa) powyższe pełnomocnictwo w sposób oczywisty nie mogło upoważniać radcę prawnego A.H. do złożenia wniosku z 22 września 2015 r. w imieniu E.G.. Wobec powyższego wniosek z 22 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. jest niedopuszczalny, albowiem radca prawny A.H. nie mógł w dniu jego sporządzenia - z powodu braku umocowania - skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu E.G.. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. skargę złożyła E.G.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: - nieważność postępowania przed organem wskutek celowego pominięcia pełnomocnika skarżącej; - prowadzenie postępowania w sposób eliminujący zaufanie do organu oraz uniemożliwiający uwzględnienie słusznego interesu strony; - błędne rozumienie istoty pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ specjalnie tak poprowadził postępowanie, aby uniemożliwić jej w nim udział. Celowo do ostatniego dnia wstrzymywał się z wydaniem zaskarżonego postanowienia, aby uniemożliwić jej złożenie poświadczonej kopii pełnomocnictwa, wszystko tylko po to, by wyeliminować udział pełnomocnika. Zgodnie z przepisami kpa organ powinien działać niezwłocznie. Jeżeli więc organ we wrześniu 2015 r. zorientował się, że ma pretekst do kwestionowania pełnomocnictwa, to nie powinien był czekać półtora roku, żeby o tym poinformować pełnomocnika. Powinien o tym zawiadomić od razu. Tymczasem organ uczynił to późno, ewidentnie w złej wierze i po to, by nie dać szansy udziału pełnomocnika w postępowaniu. Organ miał półtora roku, by wszystko dogłębnie zbadać i wyjaśnić. Ponadto w piśmie z 7 października 2015 r. organ nie poinformował pełnomocnika i nie pouczył, co ma zamiar uczynić, gdy brak nie zostanie uzupełniony. W tej sytuacji organ powinien był wysłać drugie wezwanie z pouczeniem, jeżeli otrzymany w odpowiedzi na pierwsze wezwanie odpis pełnomocnictwa nadal był przez organ kwestionowany. Zatem organ powinien był zgodnie z podstawowymi zasadami kpa wezwać pełnomocnika do poświadczenia odpisu pełnomocnictwa z pouczeniem, ale celowo tego nie zrobił. Zaniechanie tego obowiązku jest, w ocenie skarżącej, rażącym naruszeniem art. 64 § 2 kpa. Skarżąca podkreśliła, że mieszka w Brazylii, wobec czego 7 dni, które wyznaczono pełnomocnikowi okazało się terminem za krótkim nawet w dzisiejszej dobie globalizacji. Skarżąca podniosła, że pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa . Zdaniem skarżącej twierdzenie organu o braku możliwości umocowania wniosku złożonego wcześniej wystawionym później pełnomocnictwem i potwierdzenia w ten sposób dokonanej czynności, opiera się na aberracji podstawowej wiedzy na temat instytucji pełmocnictwa. Zarzuciła, że organ jest niekonsekwentny, albowiem w piśmie z 22 września 2015 r. zawarte były dwa wnioski. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra i "pierwszoinstancyjny" wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r. W tym względzie organ w ogóle się wypowiedział, a pouczając o skardze do Sądu o jedynym środku zaskarżenia, organ zrujnował dwuinstancyjność postępowania w tym zakresie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest m. in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Niniejsza skarga dotyczy takiego postanowienia, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ bada czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego. Przy czym w razie ustalenia, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest niedopuszczalne lub zostało wniesione z przekroczeniem terminu, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Wówczas organ II instancji obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Trafnie zatem wskazał Minister, że przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. Stosownie do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 33 § 2 kpa stanowi, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. (§ 3) Skoro, zgodnie z art. 33 § 3 kpa, na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Natomiast w sytuacji zaistnienia braku należytego umocowania pełnomocnika strony do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania (por. wyroki NSA z 19 II 2014 r., sygn. akt II GSK 1586/13 i WSA w Warszawie z 8 III 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 52/07). Przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją. Dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 95 i n.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (art. 86 i n.) - A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, LEX 2010, teza 3 do art. 33). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie i zakres, należy więc oceniać w ramach przepisów tego prawa. Zakres pełnomocnictwa może zatem obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części (np. reprezentowanie strony w określonej sprawie jedynie w postępowaniu odwoławczym) albo tylko do niektórych czynności procesowych (por. art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego). Wymaga podkreślenia, że organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem lub gdy pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu albo pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. Natomiast w przypadku ustalenia, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołanie) został wniesiony przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika od uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 kpa. Rozpoznanie bowiem środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy podnieść należy, że pełnomocnictwo załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z [...] kwietnia 2013 r.) dotyczyło reprezentacji skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniach sądowo administracyjnych prowadzonych w wyniku złożenia przez Ministra Sprawiedliwości skargi na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. ([...] ). Niewątpliwe jest więc, że nie dotyczyło ono postępowania administracyjnego, a tym bardziej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1954 r. Pismem z 7 października 2015 r. Minister wezwał radcę prawnego A.H. do złożenia właściwego pełnomocnictwa. W piśmie tym organ obszernie wyjaśnił dlaczego uznał, że załączone pełnomocnictwo jest wadliwe, podał że nie obejmuje swym zakresem postępowania nadzorczego. Jednocześnie organ wskazał, że E.G. nie została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2015 r., bowiem reprezentowana była przez pełnomocnika w osobie S. K. , któremu była doręczona decyzja i pisma w sprawie. Kierując do radcy prawnego pismo z 7 października 2015 r. organ działał zgodnie z przepisem art. 64 § kpa. Wobec tego zarzut skargi odnośnie rażącego naruszenia tego przepisu jest chybiony. Należy zauważyć, że radca prawny A.H. jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Wobec tego zarzut skargi, że organ powinien pouczyć pełnomocnika o konsekwencjach nie złożenia właściwego pełnomocnictwa i wysłać mu ponowne wezwanie do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa jest niezasadny, tym bardziej, że zgodnie z art. 33 § 3 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Prawidłowe pełnomocnictwo powinno być więc złożone przez profesjonalnego pełnomocnika przy pierwszej czynności i określać zakres umocowania. Podnieść należy, że po wezwaniu przez organ, radca prawny A. H. nadesłał przy piśmie z 19 października 2011 r. kopię (nieuwierzytelnioną) pełnomocnictwa z tej samej daty. Bez wątpienia niepoświadczona kopia pełnomocnictwa nie spełnia wymogów art. 33 § 3 kpa. Zarówno w piśmie z 19 października 2015 r., jak i później radca prawny nie wskazał na trudności związane z uzyskaniem prawidłowego pełnomocnictwa z uwagi na zamieszkiwanie strony w Brazylii. Również czynność procesowa nie została potwierdzona przez stronę. Zważyć należy, że od daty wezwania do wydania decyzji minął ponad rok. Wobec tego w tym czasie można było brak prawidłowego pełnomocnictwa uzupełnić. Niezrozumiały jest więc zarzut celowego pominięcia pełnomocnika lub strony. Abstrahując od kwestii niepoświadczonej kopii pełnomocnictwa, to wskazać należy, że nawet ustanowienie skutecznie pełnomocnika dopiero 19 października 2015 r. nie oznacza, że był on skutecznie umocowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 22 września 2015 r., chyba że strona potwierdziłaby wcześniejsze działania pełnomocnika. Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem pełnomocnika profesjonalnego jeśli przedłożenie organowi pełnomocnictwa we właściwej formie i z właściwym zakresem umocowania, gdyż niedopełnienie tego obowiązku uniemożliwia reprezentację mocodawcy w postępowaniu administracyjnym (lub sądowym), W niniejszej sprawie takie prawidłowe umocowanie nie miało miejsca, wobec czego słusznie organ wydał postanowienie na podstawie art. 134 kpa. Odnośnie zarzutu nierozpoznania wniosku "pierwszoinstancyjnego", tj. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r. wskazać należy, że zarzut ten nie może być skuteczny w niniejszym postępowaniu, które dotyczy kontroli postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.