I OSK 32/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 571/17 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz E.G. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 571/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...], o pow. 1114,50 m², objętej księgą wieczystą nr [...] (cd. Iwh [...], dotychczasowej ks. gr. gm. kat. [...]), ozn. jako parcele nr [...], [...] i [...], stanowiącej własność E.H., C.H. oraz S.F. Pismem z dnia 22 września 2015 r. radca prawny A.H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. Po zapoznaniu się z treścią przedmiotowego wniosku oraz zbadaniu akt sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił radca prawny A.H. wskazując, że składa wniosek w imieniu E.G. Jednakże do przedmiotowego wniosku nie załączył pełnomocnictwa od strony. Pismem z dnia 7 października 2015 r. organ wezwał r. pr. A.H. do nadesłania stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez E.G. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pełnomocnictwo nadesłane przy piśmie z dnia 22 września 2015 r. nie zawiera umocowania do działania w postępowaniu administracyjnym, a jedynie w postępowaniu (obecnie już prawomocnie zakończonym) przed sądem administracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r., nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z 19 października 2015 r. radca prawny A.H. nadesłał kopię (nieuwierzytelnioną) pełnomocnictwa ogólnego z 19 października 2015 r., obejmującego m.in. wszelkie postępowania administracyjne z udziałem E.G. W ocenie Ministra (abstrahując od niewłaściwej formy pełnomocnictwa) powyższe pełnomocnictwo w sposób oczywisty nie mogło upoważniać radcę prawnego A.H. do złożenia wniosku z 22 września 2015 r. w imieniu E.G. Wobec powyższego wniosek z 22 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. jest niedopuszczalny, albowiem radca prawny A.H. nie mógł w dniu jego sporządzenia - z powodu braku umocowania - skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu E.G. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Podniósł, że postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ bada czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego. Przy czym w razie ustalenia, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest niedopuszczalne lub zostało wniesione z przekroczeniem terminu, czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Wówczas organ II instancji obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Trafnie zatem wskazał Minister, że przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. Powołując treść art. 32 oraz 33 § 2 i 3 kpa, Sąd wskazał, że przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją. Dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 95 i n.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (art. 86 i n.). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie i zakres, należy więc oceniać w ramach przepisów tego prawa. Zakres pełnomocnictwa może zatem obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części (np. reprezentowanie strony w określonej sprawie jedynie w postępowaniu odwoławczym) albo tylko do niektórych czynności procesowych (por. art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem lub gdy pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu albo pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. Natomiast w przypadku ustalenia, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołanie) został wniesiony przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika od uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 kpa. Rozpoznanie bowiem środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy Sąd podniósł, że pełnomocnictwo załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z 16 kwietnia 2013 r.) dotyczyło reprezentacji skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych w wyniku złożenia przez Ministra Sprawiedliwości skargi na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. ([...]). Niewątpliwe jest więc, że nie dotyczyło ono postępowania administracyjnego, a tym bardziej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r. Pismem z dnia 7 października 2015 r. Minister wezwał radcę prawnego A.H. do złożenia właściwego pełnomocnictwa. W piśmie tym organ obszernie wyjaśnił dlaczego uznał, że załączone pełnomocnictwo jest wadliwe, podał że nie obejmuje swym zakresem postępowania nadzorczego. Jednocześnie organ wskazał, że E.G. nie została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2015 r., bowiem reprezentowana była przez pełnomocnika w osobie S.K., któremu była doręczona decyzja i pisma w sprawie. Kierując do radcy prawnego pismo z 7 października 2015 r. organ działał zgodnie z przepisem art. 64 kpa. Po wezwaniu przez organ, radca prawny A.H. nadesłał przy piśmie z 19 października 2011 r. kopię (nieuwierzytelnioną) pełnomocnictwa z tej samej daty. Bez wątpienia niepoświadczona kopia pełnomocnictwa nie spełnia wymogów art. 33 § 3 kpa. Zarówno w piśmie z 19 października 2015 r., jak i później radca prawny nie wskazał na trudności związane z uzyskaniem prawidłowego pełnomocnictwa z uwagi na zamieszkiwanie strony w B. Również czynność procesowa nie została potwierdzona przez stronę. Zważyć należy, że od daty wezwania do wydania decyzji minął ponad rok. Wobec tego w tym czasie można było brak prawidłowego pełnomocnictwa uzupełnić. Niezrozumiały jest więc zarzut celowego pominięcia pełnomocnika lub strony. Abstrahując od kwestii niepoświadczonej kopii pełnomocnictwa, Sąd podniósł, że nawet ustanowienie skutecznie pełnomocnika dopiero 19 października 2015 r. nie oznacza, że był on skutecznie umocowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 22 września 2015 r., chyba że strona potwierdziłaby wcześniejsze działania pełnomocnika. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowe umocowanie nie miało miejsca, wobec czego słusznie organ wydał postanowienie na podstawie art. 134 kpa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E.G. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i tolerowanie ewidentnej wadliwości wezwania tym przepisem przewidzianego; c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i tolerowanie bezpodstawnie wydanego postanowienia w tym trybie kpa; d. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wprowadzenie do uzasadnienia treści niemających podstawy prawnej na gruncie subsumpcji prawa administracyjnego i posługiwanie się niedozwolonymi analogiami z procedury cywilnej czy sądowoadministracyjnej; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 33 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i tolerowanie prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału strony. Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację, wskazując m. in. na wadliwość wezwania organu dokonanego w trybie art. 64 § 2 kpa, a także na niewłaściwe zastosowanie art. 134 kpa w sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania (w takiej sytuacji winno nastąpić pozostawienie odwołania bez rozpoznania). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty w zasadniczej części za zasadne. W pierwszej jednak kolejności wypada wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, i ocenił zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżone postanowienie, w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem chybiony. Nadto za całkowicie niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 33 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i tolerowanie prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału strony. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa. A zatem tylko w tym aspekcie, tj. "dopuszczalności" wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy poczynione zostały ustalenia przez Sąd orzekający. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uwzględnić, a to z następujących przyczyn. W tej sprawie bezsporne jest, że pełnomocnictwo z dnia 16 kwietnia 2013 r. udzielone przez skarżącą radcy prawnemu A.H., załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyło reprezentacji skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych prowadzonych w wyniku złożenia przez Ministra Sprawiedliwości skargi na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. ([...]). Rację ma zatem organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, że nie dotyczyło ono postępowania administracyjnego, a tym bardziej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r. W tej sytuacji zasadne było wezwanie przez organ wskazanego pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy, w trybie art. 64 § 2 kpa. W świetle bowiem tego przepisu możliwie jest pozostawienie bez rozpoznania złożonego podania w sytuacji, gdy pomimo prawidłowego wezwania strona nie uzupełnia braków formalnych, przez które należy rozumieć m. in. wskazane w art. 63 § 2 i 3 - określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa) oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Powołany przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien zatem służyć usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05 LEX nr 236563, prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Go 9/08, LEX nr 499877). W rozpoznawanej sprawie, organ skierował do r. pr. A.H. pismo z dnia 7 października 2015 r., w którym "zwrócił się z uprzejmą prośbą o nadesłanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma właściwego pełnomocnictwa do reprezentowania P. E.G. w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym". W piśmie tym organ wyjaśnił dlaczego uznał, że załączone pełnomocnictwo jest wadliwe, podał że nie obejmuje swym zakresem postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na wezwanie organu, pełnomocnik przy piśmie z dnia 19 października 2019 r. nadesłał kopię pełnomocnictwa z dnia 19 października 2015 r. udzielonego przez skarżącą kasacyjnie. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 kpa, wskazując, że powyższe pełnomocnictwo w sposób oczywisty nie mogło upoważniać radcę prawnego A.H. do złożenia wniosku z 22 września 2015 r. Wobec powyższego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. jest niedopuszczalny, albowiem radca prawny A.H. nie mógł w dniu jego sporządzenia - z powodu braku umocowania - skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu E.G. Takie stanowisko zaakceptował Sąd I instancji, podając, że wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonane zostało zgodnie z art. 64 § 2 kpa. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Otóż po pierwsze, w tej sprawie organ odwoławczy nie sformułował w istocie do pełnomocnika wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa. W piśmie z dnia 7 października 2015 r. brak bowiem podstawy prawnej działania organu, brak także rygoru niewykonania wezwania i stosownego pouczenia. Organ zwrócił się do pełnomocnika strony jedynie "z uprzejmą prośbą" o nadesłanie, w terminie 7 dni, właściwego pełnomocnictwa. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że wezwanie kierowane było do pełnomocnika będącego profesjonalistą. Zasady rządzące postępowaniem administracyjnym obowiązują organy administracji publicznej niezależnie od tego czy w danej sprawie strony reprezentowane są przez pełnomocników czy też nie. Po drugie, zauważyć należy, iż w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał także, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa następuje w drodze czynności materialno-technicznej i jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Tym samym nieusunięcie braków formalnych odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stanowi przyczyny niedopuszczalności środka zaskarżenia, o której mowa w art. 134 kpa (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2. wydanie, str. 683). Zaskarżone zatem w tej sprawie postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, wydane zostało z naruszeniem art. 134 kpa, czego nie dopatrzył się Sąd I instancji. W tej sytuacji, należało uwzględnić skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało o treść art. 200 i art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.