II OSK 142/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 412/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-apartamentowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę: 1827 (jeden tysiąc osiemset dwadzieścia siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 412/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2017r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-apartamentowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. A. Sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- apartamentowego z garażami, wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną. Wniosek ten został pozytywnie dla inwestora rozpoznany decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 23 grudnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.S. podnosząc zarzut naruszenia procedury administracyjnej, co wiązała z niezapewnieniem jej właściwych terminów na zapoznaniem się z zebranym materiałem dowodowym. Nadto zarzucając realizację budynku mieszkalnego, a nie usługowego co ma wynikać ze zsumowania lokali o danym przeznaczeniu oraz niezapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody Dolnośląskiego została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. sp. z o.o.. Na skutek rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 380/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazuje uzasadnienie przywołanego wyroku nie zaistniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ odwoławczy działał niekonsekwentnie uchylając się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Po powrocie sprawy do organu odwoławczego Wojewoda Dolnośląski w dniu 6 grudnia 2016 r. wydał postanowienie, którym zlecił Prezydentowi Wrocławia przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. W dniu 6 lutego 2017 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło pismo inwestora, którym odniósł się do poszczególnych żądań zawartych w postanowieniu. Z kolei Prezydent Wrocławia przy piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. przekazał do organu II instancji materiały i dokumenty zgromadzone w wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego. Uczestniczka postępowania D.S. pismem z dnia 27 marca 2017 r. także zajęła stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm. dalej - k.p.a.) oraz art. 82 ust, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. dalej: "Pr. bud."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia spółce A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowo- apartamentowego z garażami, wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną przy ul J. [...] we W. (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb P.). Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że na terenie U10 dopuszczalna jest budowa budynku usługowego, w którym będą zlokalizowane lokale mieszkalne przeznaczone na mieszkania służbowe, czy też pokoje gościnne, a więc lokale mieszkalne przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną w tym budynku. Budynki usługowe należy klasyfikować jako budynki niemieszkalne (pkt 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, Dz. U. nr 112, poz. 1316, ze zm.), a zatem w budynku usługowym funkcja mieszkalna jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą, która w żaden sposób nie może przysłaniać usługowego charakteru budynku. Wojewoda uznał, że z punktu widzenia przeznaczenia terenu projektowany budynek jest budynkiem usługowym z wbudowaną funkcją mieszkalną. Zwrócił również uwagę, że plan w wyraźny sposób wskazuje tereny przeznaczone pod usługi (tereny oznaczone symbolem "U"), pod zabudowę usługowo-mieszkaniową (teren oznaczony symbolem "UMw"), a także tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (tereny oznaczone symbolem "Mj", "Mjw" i "Mw"). Zauważył również, że pod zabudowę usługowo-mieszkaniową w MPZP przeznaczono tylko jeden obszar oznaczony symbolem "UMw24".Odwołując się do racjonalności lokalnego prawodawcy stwierdził, że jeżeli zamiarem prawodawcy lokalnego byłoby wprowadzenie na terenie oznaczonym symbolem U10 zabudowy mieszkaniowej, to teren ten oznaczony zostałby w części graficznej MPZP symbolem innym niż "U". Z kolei na terenie oznaczonym symbolem U10 niedopuszczalna jest przewidziana w projekcie budowlanym funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku, której w całości nie można w żaden sposób powiązać z funkcją usługową, a zatem, zgodnie z ustaleniami MPZP, funkcją dominującą i przewodnią. Wskazując na powyższe, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, nie może mieć decydującego wpływu stosunek powierzchni budynku przeznaczonej na lokale usługowe do powierzchni budynku przeznaczonej na apartamenty mieszkalne. Według niego interpretacja zapisów planu dotyczących przeznaczenia terenu U10 prowadzi do uznania, że apartamenty mieszkalne na tym terenie mogą mieć powierzchnię większą niż lokale usługowe. Konieczne jest jedynie to, by apartamenty mieszkalne były przeznaczone na mieszkania służbowe, czy też pokoje gościnne, a więc lokale mieszkalne przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną w budynku usługowym, by w tym budynku funkcja mieszkaniowa była funkcją towarzyszącą funkcji usługowej, zaś w badanym przypadku trudno uznać, by funkcja mieszkaniowa była funkcją towarzyszącą funkcji usługowej, dodatkowo w przedmiotowym budynku mamy w zasadzie do czynienia z zabudową mieszkalną, co na terenie U10 nie jest dozwolone. W skardze na wyżej wskazaną decyzję A. Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie i zobowiązanie organu przez Sąd do wydania w określonym czasie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o dopuszczenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zamieszczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda Dolnośląski ocenił zapisy planu miejscowego przyjmując, że apartamenty mieszkalne na terenie U10 są dopuszczone tylko o tyle, o ile nie zmieniają usługowego charakteru zabudowy. Dodatkowo dla terenu opisanego jako U10 nie została przewidziana funkcja mieszkalna. Natomiast zapisy planu w sposób jednoznaczny wyróżniają tereny przeznaczone pod usługi i pod zabudowę usługowo-mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniową. Słusznie też wyprowadzono, że w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową przeznaczono tyko jeden obszar oznaczony symbolem "UMw24". Zatem nie istnieją powody dla odmówienia akceptacji stanowiska organu, że na terenie oznaczonym symbolem U10 niedopuszczalna jest przewidziana w projekcie budowlanym funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku, której w całości nie można w żaden sposób powiązać z funkcją usługową. Niedopuszczalna jest wyładnia rozszerzająca MPZP, zatem konkretna funkcja dla określonego terenu musi z planu wynikać wprost. Skoro uchwałodawca dla danego terenu przewidział konkretną funkcję, to rolą inwestora było przedłożenie projektu, który nie budziłby wątpliwości co do ewentualnej zmiany tej funkcji. Zdaniem Sądu nie przekreśla oceny zaskarżonej decyzji jako legalnej zarzut naruszenia Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Oczywistym jest, że powyższa regulacja zawiera definicje budynków niemieszkalnych. Nie można jednak w niniejszej sprawie posiłkować się zapisami rozporządzenia w oderwaniu od zapisów planu, które to zawierają konkretne regulacje pozwalające w pierwszym rzędzie odkodować możliwość wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Bez znaczenia w ocenie Sadu są również twierdzenia skarżącej dotyczące powierzchniowego stosunku części mieszkalnej do usługowej. Próżno bowiem badać zgodność inwestycji przez pryzmat powierzchni, gdy uchwałodawca nie uzależnił od tej przesłanki zgodności z planem, lecz obwarował to powiązaniem funkcji mieszkalnej z usługową, czego wnioskodawca nie wykazał. Sąd nie podzielił również argumentacji skargi, co do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla podobnej inwestycji przy analogicznych zapisach planu. Wskazywana decyzja obejmująca inną inwestycję nie jest ani źródłem prawa, ani też decyzją związaną, ponadto w obowiązującym systemie prawna trudno doszukiwać się wiążącej analogii wynikającej z wprowadzonej do obrotu decyzji administracyjnej. Nie ma też racji skarżąca spółka powołując się na pismo Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 21 lipca 2016 r., z którego wyprowadza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego, doszukując się w tym zakresie wykładni autentycznej planu. Co prawda Prezydent Wrocławia, jak słusznie podaje skarżąca, jest wykonawcą planu i bierze istotny udział w jego uchwalaniu, niemniej jednak sam plan uchwala Rada Miasta Wrocławia i stanowisko co do doniosłości dokonanej przez Prezydenta wykładni planu jest chybione. W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. we Wrocławiu, zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego powołanych w skardze wniesionej do WSA we Wrocławiu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegające na uznaniu przez Sąd za prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez organ II instancji, w sytuacji gdy organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie działał w oparciu o przepisy prawa, a swą decyzję oparł na dowolnych pozaprawnych kryteriach oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. polegającego na braku prawidłowego i wyczerpującego udzielenia skarżącej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących praw i obowiązków skarżącej w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że spółka zwracała się, po wydaniu postanowienia przez organ II instancji z dnia 28 grudnia 2016 r., o udzielenie niezbędnych informacji w tym przedmiocie; c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych w skardze z dnia 19 maja 2017 r., w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, Sąd ustosunkował się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. i ogólne uznanie przez Sąd I instancji, że nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty, które dot. naruszenia przepisów procesowych, co uniemożliwia stronie skarżącej należyte wywiedzenie zarzutów środka zaskarżenia w tym zakresie; 2) na podstawie art. 174 pkt. p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja) w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na etapie zatwierdzenia projektu budowalnego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na skarżącej spoczywał obowiązek zagwarantowania przestrzegania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez użytkowników przedmiotowej inwestycji w przyszłości, podczas gdy taki obowiązek nie wynika, ani z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego; b) art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. w obrębie P. we W. zatwierdzonego uchwałą nr VIII/160/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2003 r. (dalej: MPZP) w zw. § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP w zw. z § 2 pkt 13 MPZP w zw. z § 2 pkt 5 MPZP w zw. z § 2 pkt 8 MPZP w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych (dalej: PKOB) w zw. z art. 2 ust. 2 Ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994r. w zw. z § 3 pkt 9 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przedsięwzięcie planowane przez spółkę jest niezgodne z MPZP, albowiem miejscowy plan nie przewiduje możliwości realizacji zamierzenia w kształcie założonym przez spółkę, podczas gdy na terenie usług oznaczonych symbolem U10 dopuszcza się przeznaczenie określone jako apartamenty mieszkalne rozumiane zgodnie z określeniem zawartym w § 3 MPZP, wobec czego spełnione zostały wytyczne zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; c) § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że spółka zobowiązana jest na etapie składania projektu budowlanego do wykazania trwałego powiązania apartamentu mieszkalnego z lokalami usługowymi w projektowanym budynku, podczas gdy brak przedmiotowego wymagania w MPZP, bowiem zgodnie z treścią miejscowego planu, apartamenty mieszkalne mają być przeznaczone dla osób związanych z działalnością (nie tylko gospodarczą) na terenie U10 a nie wyłącznie w budynku - działka, której dotyczy projekt jest tylko częścią terenu U10, a zatem zgodnie z MPZP apartamenty mieszkalne mają być przeznaczone dla osób powiązanych z terenem U10, co również, zostało wykazane w przedłożonym projekcie budowalnym; d) § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 MZPZ w zw. z § 3 ust 1 pkt 1 MPZP w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych (dalej: PKOB) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że na terenie U10 dopuszczalna jest budowa budynku usługowego, w którym funkcja mieszkalna jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą, wobec czego przedsięwzięcie planowane przez spółkę nie może zostać przyjęte, bowiem w inwestycji spółki funkcja mieszkalna przysłania funkcję usługową, podczas gdy założenia Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są nie tylko dowolne, ale przede wszystkim klasyfikacja taka nie jest znana prawu, bowiem przy ustaleniu charakteru budynku zaprojektowanego przez skarżącą należy odwołać się do definicji budynku mieszkalnego i niemieszkalnego zawartej w PKOB, z której wprost wynika, że zaprojektowany przez skarżącą budynek jest budynkiem niemieszkalnym - usługowym, a zatem zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem U10; e) art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ administracji publicznej może dokonywać oceny funkcji i charakteru budynku wbrew dowodom zebranym w sprawie, wbrew posiadanym kompetencjom oraz wbrew obowiązującym przepisom prawa; f) art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt. 10 MZPZ w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP poprzez błędną wykładnię i ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że projekt budowlany złożony przez spółkę nie został sporządzony zgodnie z MPZP, bowiem plan miejscowy nie przewiduje na terenie oznaczonym symbolem U10 – funkcji mieszkalnej - gdyby bowiem normodawca lokalny przewidywał budowę lokali mieszkalnych na tym terenie, to oznaczyłby ten teren Mw lub UMw - zatem, zdaniem Sądu zgodne z "duchem uchwały" jest, by na terenie U10 lokali mieszkalnych nie było, podczas gdy MPZP przewiduje na terenie oznaczonym U10 funkcję mieszkalną tj. apartamenty mieszkalne m.in. mieszkania służbowe, które są lokalami mieszkalnymi przeznaczonymi dla ograniczonej kategorii osób, tj. dla osób związanych z działalnością prowadzoną na terenie, na którym ma być planowana inwestycja spółki, co skarżąca uwzględniła w swoim projekcie budowlanym, a zatem jej projekt budowalny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; g) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez dokonanie jego błędną wykładnię i uznanie, że w/w przepis nie będzie miał zastosowania, pomimo że spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy oraz przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny przeprowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania, w ramach którego organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności, co skutkowało przyjęciem rozstrzygnięcia o cechach dowolności, bowiem nie opartego na należytej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby swobodna ocena dowodów dokonana przez organ nie przerodziła się w ocenę dowolną - winna być dokonana zgodnie z zasadami i przepisami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to m.in., że winna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego oraz ocenie znaczenia wartości poszczególnych dowodów dla toczącego się postępowania, a odmowa uznania poszczególnych dowodów, może nastąpić dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu i wyjaśnieniu przyczyn takiej oceny. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski nie wyjaśnił na jakiej podstawie oraz w oparciu o jaką regulację prawną przyjął, że w definicji budynku usługowego, funkcja mieszkalna jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą oraz na jakiej podstawie zakwalifikował projektowany obiekt jako budynek usługowy z wbudowaną funkcją mieszkalną. Jak również na jakiej podstawie przyjął, że apartamenty mieszkalne zmieniają charakter usługowy zabudowy, skoro wcześniej sam stwierdził, że jest to budynek usługowy z funkcją mieszkalną. Należy zauważyć, że z jednej strony organ powołuje się na definicję zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowalnych w zakresie klasyfikacji projektowanego obiektu jako mieszkalnego, by następnie zakwestionować możliwość określenia funkcji budynku na podstawie wielkości powierzchni lokali o określonej funkcji. Nie wyjaśnił również na jakiej podstawie przyjął, że projektowane lokale mieszkalne mają być trwale powiązane z lokalami usługowymi w tym budynku. Pomimo ewidentnych uchybień w tym zakresie Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie naruszył przepisów postępowania. Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo organ dokonał wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP. Zgodnie z tym stanowiskiem apartamenty mieszkalne mogą być wykorzystywane zgodnie z planem tylko przez użytkowników lokali usługowych w projektowanym budynku, a projektant powinien wskazać mechanizm trwałego związania tych lokali z funkcją usługową budynku. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak wynika z treści powołanego przepisu planu przez apartamenty mieszkalne należy rozumieć lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym, jako mieszkania służbowe i pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie. Jedocześnie w § 2 pkt 13 MPZP zdefiniowane zostało pojęcie terenu jako obszaru wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem. Stąd rację ma skarżąca kasacyjnie spółka, że ograniczenie dotyczące osób dla których przeznaczone mają być apartamenty mieszkalne dotyczy całego terenu oznaczonego jako U10. Tymczasem organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń zarówno w zakresie oceny, czy projektowane lokale mieszczą się w definicji mieszkań służbowych i pokoi gościnnych oraz czy na terenie oznaczonym symbolem U10 znajdują się inne obiekty usługowe oraz jaka jest potencjalna grupa osób uprawnionych do skorzystania z projektowanych apartamentów mieszkalnych. Rację ma również skarżąca kasacyjnie, że odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ architektoniczno-budowlany powinien dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia w ten sposób, aby inwestor miał jasność co do tego jakich zmian powinien dokonać w projektowanym obiekcie, aby spełniał wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie może przy tym posługiwać się pojęciami, których nie definiuje, bo czyni to uzasadnienie decyzji nieczytelnym. Przedwczesne w tej sytuacji jest rozstrzyganie zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zgodnie z którym analizując poszczególne postanowienia planu miejscowego należy mieć na uwadze całość regulacji zawartej w planie i jeżeli dla danej jednostki planu przewidziano funkcję usługową, to taką funkcję należy na tym terenie realizować. Wskazanie w planie, że na terenie usług oznaczonym na rysunku planu symbolem U10 dopuszcza się apartamenty mieszkalne jako mieszkania służbowe i pokoje gościnne oznacza, że w projektowanym budynku o charakterze usługowym dopuszczono przeznaczenie części lokali na taki właśnie cel. Przy czym należy pamiętać, że podstawową funkcję jaką projektowany budynek powinien pełnić, ma być funkcja usługowa. Zgodnie z § 3 ust. 2 MPZP na każdym z terenów zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla niego ustalone w planie. Zatem jeżeli organ wykaże, że projektowany obiekt ma inne przeznaczenie niż wynika z postanowień planu, ma obowiązek odmówić wydania zgody na jego budowę. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że nie powstanie zabudowa niezgodna z planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Należy przy tym zauważyć, że sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, jeżeli nie ustalono w sposób jednoznaczny funkcji projektowanego obiektu budowlanego. Wykładni postanowień planu należy dokonywać w pierwszej kolejności w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie, jednocześnie z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. W przypadku gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w obiektywnie obowiązującym prawie ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt. II OSK 81/17, LEX nr 2611463). Postanowienia planu jako, że kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być przy tym interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. ( por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018r. sygn. akt II OSK 1508/16, LEX nr 2493239). W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien dokonać prawidłowej klasyfikacji projektowanego budynku a następnie poddać ocenie w zakresie jego zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.