II SA/Kr 957/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi "M." S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nieuznania rekultywacji za zakończoną i ustalenia nowego terminu skargę oddala. Starosta [...] w dniu 20 marca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o nieuznaniu rekultywacji na dz. [...] położonych w D. za zakończoną i o ustaleniu nowego terminu zakończenia rekultywacji na dzień 31 października 2017 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 poz. 909 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne rozważenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i brak jego wszechstronnej oceny skutkujące błędnym ustaleniem, iż rekultywacja działek [...] położonych w D. nie została zakończona, b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa celem ustalenia zdolności produkcyjnej i zdolności użytkowej gleby na okoliczność, czy gleba jest urodzajna, tj. czy nadaje się do rolniczego wykorzystania, jako, że taki był zakres rekultywacji wskazany w decyzji Organu I Instancji z dnia 5 maja 2004 roku, a przygotowane na zlecenie Organu I Instancji opinie są dla tej oceny zupełnie nieprzydatne, c) art. 107 § 1. § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 poz. 909, dalej powoływana, jako OchrGruntU,), bowiem wydana przez Organ I Instancji decyzja nie zawiera wymaganych treści, co czyni ja wadliwą, tj. nie zawiera oznaczenia strony do której jest skierowana, a uzasadnienie faktyczne nie zawiera przyczyn z powodu których Organ I Instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opiniom sporządzonych przez biegłych w osobie dr hab. inż. E. Z. z marca 2006 roku oraz opinii sporządzonej przez dr inż. P. K. z dnia 12 kwietnia 2006 roku, których przedmiotem była ocena zdolności produkcyjnej i zdolności użytkowej gleby, wykonane zaraz po przeprowadzeniu przez [...] S.A. rekultywacji działek [...] położonych w D.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: d) art. 22 ust. 1 pkt 1 OchrGruntU, bowiem decyzja Organu I Instancji z dnia 20 marca 2017 roku nie określa stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu, ustalanej na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 tej ustawy, podczas, gdy po przeprowadzonej rekultywacji gruntu w 2005 roku, decyzja ta winna zawierać stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu, jako, że dane podane w decyzji Organu I Instancji z dnia 5 maja 2004 roku wobec przeprowadzonych na dz. [...] położonych w D., prac rekultywacyjnych zdezaktualizowały się; e) art. 28 ust. 5 OchrGruntU, jako, że rozmiar wartości użytkowej gruntu dz. [...] położonych w D. nie został ustalony w oparciu o dwie odrębne opinie rzeczoznawców; f) art. 22 ust. 1 pkt 3 OchrGruntU poprzez błędne wskazanie, iż ewentualna rekultywacja miałaby dotyczyć całej powierzchni działek [...] położonych w D., podczas gdy, decyzja pierwotna z dnia 5 maja 2004 roku. wprost wskazywała, iż rekultywacja ma zostać przeprowadzona jedynie na części tych działek, tj. na terenie o powierzchni 0,86 ha opisywanego w dokumentach sprawy, jako teren zaplecza KPBOI dla budowy osiedla [...] lub teren zaplecza osiedla awaryjnego. Na podstawie tych zarzutów w odwołaniu wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do akt sprawy wpłynęły również wspólne pisma S. C. i P. C., w których wnoszą o utrzymanie decyzji w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 maja 2017 r., znak [...] działając na podstawie art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 ust. 2 pkt 1, pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja jest, co do zasady prawidłowa. Zgodnie z przepisem art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 ). W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), (art. 22 ust. 2) W przedmiotowej sprawie organ zasięgnął opinii Burmistrza Miasta i Gminy D. wyrażonej w postanowieniu z dnia 23 maja 2013r., znak: [...], w którym pozytywnie zaopiniowano konieczność uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] w D.. Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowienie SKO zostało z kolei zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/13 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1518/1. Wydane w sprawie postanowienie, w którym w sposób szczegółowy odniesiono się do kwestii zakończenia procesu rekultywacji ma dla organu prowadzącego postępowanie zasadnicze znaczenie i moc dowodową. Faktem jest, iż opinia wydawana w trybie przepisu art. 22 ustawy nie jest wiążąca dla organu, jednakże podkreślenia wymaga, iż uwzględnienie lub nie postanowienia w tej sprawie nie jest dowolne. Organ wydający decyzję w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną winien odnieść się do opinii i gdyby jej nie podzielał w sposób jednoznaczny wskazać, z jakich przyczyn rozstrzyga inaczej niż wskazuje organ opiniujący. W przedmiotowej sprawie również dla Kolegium jest oczywiste, iż choćby z racji przebadania postanowienia w tej sprawie w toku instancji administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej opinia pozytywna dla konieczności uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] w D. winna być uwzględniona przy wydawaniu decyzji o uznaniu rekultywacji za niezakończoną. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. W szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewystarczającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W toku postępowania dokonano zebrania i oceny zebranego materiału dowodowego. Podstawą dla wydanego rozstrzygnięcia były uzyskane opinie. Podzielić należy stanowisko organu o niezakończeniu rekultywacji oparte na opinii biegłego M. K., który wskazał, iż prace polegające na usunięciu, załadunku i wywozie w miejsce dozwolonego składowania: ściętych drzew i zarośli, pni i korzeni oraz usuniętych z dzierżawnego placu elementów betonowych, a następnie w miejsca usuniętych elementów betonowych i pni nasypanie przywiezionej ziemi orne wyrównanie całości terenu i wykonanie głębokiej podorywki, nie spełniało wymaga zawartych w decyzji Starosty [...] znak [...] z dnia 05.05.2004r. W w/w decyzji Starosta zobowiązywał [...] S.A. w K. do przeprowadzenia rekultywacji w zakresie usunięcia odpadów a także do odtworzenia gleby tymczasem mieszanka żyznej gleby z ziemią z głębokich wykopów pochodząca z lat 80-tych XX wieku (pozostałość po pracach [...] przykryta 15-20 cm warstwą żwiru oraz mocno zagęszczona przez jeżdżący i stacjonujący tam ciężki sprzęt budowlany i prawdopodobnie przesiąknięta gdzieniegdzie środkami eksploatacyjnymi takimi jak: olej silnikowy, olej napędowy, benzyna itp. oraz z ziemią przywiezioną z głębokich wykopów spod budowy "osiedla awaryjnego" została tylko w miejscach, z których wcześniej usunięto elementy betonowe i pniaki, uzupełniona urodzajna glebą, a następnie przeorana na głębokość ok. 20-30 cm, a wreszcie wyrównana i dopiero na tak przygotowanym gruncie wykonano nawożenie z nawozów organicznych oraz uprawki przedsiewne. Autor opinii w konsekwencji stoi na stanowisku, że rekultywacji wykonanej na dz. [...] w D. nie można uznać za zakończoną. Odnośnie zarzutu, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano strony, do której decyzja jest skierowana wyjaśnić trzeba, iż w decyzji wskazano, iż postępowanie toczyło się na wniosek S. C. i P. C.. Zgodnie z art. 107 kpa w decyzji należy oznaczyć strony. W zaskarżonej decyzji strony zostały oznaczone i nie ulega wątpliwości, iż są nimi wnioskodawcy oraz MPWiK SA w K.. Jak dalej wskazano nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy: iż nie określa ona stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu. Zawarte w przepisie art. 22 ustawy wyliczenie dotyczy możliwości wydania przez organ różnych decyzji. Nie można odczytywać powyższego przepisu w ten sposób, iż zawiera on elementy jednej decyzji. Świadczy o tym choćby brzmienie przepisu, w którym jest mowa, iż "decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1)". W przepisie jest mowa o decyzjach nie zaś jednej decyzji, która zawierałaby wszystkie powyższe elementy. Odnośnie zarzutu, iż naruszono przepis art. 28 ust. 5 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że przepis ten nie ma zastosowania do postępowań dotyczących rekultywacji opartych na regulacji art. 22 ustawy. Następnie podkreślono, że postępowanie niniejsze ma na celu jedynie ustalenie, czy rekultywacja została zakończona czy też nie. Nie jest jego przedmiotem ustalanie zakresu i osoby zobowiązanej do dokonania rekultywacji. W tym zakresie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] znak [...] z dnia 05.05.2004r., w której Starosta zobowiązywał [...] S.A. w K. do przeprowadzenia rekultywacji w terminie do 30.09.2004r. w zakresie: usunięcia z przedmiotowych działek zarośli, wywiezienia kamieni i odpadów oraz odtworzenia gleby. W związku z powyższym stwierdzono, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna w K. (dalej jako "MPWiK S.A."), zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest : a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem decyzji Organu I instancji w mocy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; b) art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa celem ustalenia zdolności produkcyjnej i zdolności użytkowej gleby na okoliczność ustalenia, czy gleba nadaje się do rolniczego wykorzystania, zgodnie z zakresem rekultywacji wskazanym w decyzji Organu I instancji z dnia 5 maja 2004 roku, a w rezultacie czy rekultywacja została zakończona i w jakim zakresie, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji Organu I instancji; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do rozpatrzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w rezultacie Organ II instancji powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm., zwaną dalej "ww. ustawa") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zakończenia rekultywacji Organ nie ma obowiązku uzyskania dwóch opinii rzeczoznawców, mimo że literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że przy wydawaniu każdej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 Organ ma obowiązek je uzyskać; b) art. 22 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie rekultywacji za niezakończoną, mimo że skarżący wykonał wszystkie prace wskazane w decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2004 roku znak [...], zaś Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji w przedmiocie uznania rekultywacji za nieukończoną bez przeprowadzenia wymaganych opinii i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji; c) art. 22 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rekultywacja nie została zakończona na całej powierzchni działek nr [...] położonych w D., podczas gdy w decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2004 roku znak [...] do rekultywacji przeznaczono jedynie część ich powierzchni, tj. na terenie o powierzchni 0,86 ha opisywanego w dokumentach sprawy, jako teren zaplecza KPBOI dla budowy osiedla [...] zad. 3 a lub teren zaplecza osiedla awaryjnego; d) art. 22 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że opinia Burmistrza Miasta i Gminy D. wyrażona w prawomocnym postanowieniu jest wiążąca i ma decydujące znaczenie dla Organu I instancji wydającego decyzję w przedmiocie zakończenia rekultywacji, mimo że Organ rozstrzygając sprawę powinien oprzeć się na całości zebranego materiału dowodowego, opinia zaś nie jest wiążąca. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzją z dnia 5 maja 2004 r., znak [...] Starosta [...] orzekł o wykonaniu rekultywacji na części działek nr [...] położonych w D., zajętych pod byłe zaplecze KPBO przy realizacji inwestycji pn. [...] i zobowiązano Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. do jej wykonania przez usunięcie z przedmiotowych działek zarośli, wywiezienie kamieni i odpadów pozostałych po placu budowy oraz odtworzenie gleby w terminie do 30 września 2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2004 r., znak [...] W myśl art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na potrzeby tej ustawy pod pojęciem rekultywacji gruntów - rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Organ I instancji uzasadniając decyzję o nieuznaniu rekultywacji na dz. [...] położonych w D. za zakończoną i o ustaleniu nowego terminu zakończenia rekultywacji wskazał, że ze względu na upływ czasu od wykonanych w 2005 r. prac konieczne będzie między innymi ponowne usunięcie przez [...] S.A. w K. samosiejek i roślinności trawiastej oraz po rozplantowaniu urodzajnej gleby na całej powierzchni wyrównaniu działek - ponowne jej zaoranie. Starosta przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, przywołując cztery sporządzone na potrzeby postępowania opinie: 1) opinię z dnia 11 października 2005 r. sporządzoną przez [...]ie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych; 2) opinię końcową o możliwości wykorzystania rolniczego działek nr [...] z dnia 12 kwietnia 2006 r. sporządzoną przez P. K.; 3) opinię geotechniczną na temat warunków gruntowych na terenie działek nr [...] i [...] w D. sporządzoną przez E. Z.; 4) opinię w sprawie rekultywacji działek [...] w D. sporządzoną przez M. K. w sierpniu 2011 r. Starosta wyjaśnił, że druga i trzecia z wymienionych opinii zostały sporządzone na zlecenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji, przez co zawierają jedynie stanowisko tej strony postępowania i nie muszą być uwzględnianie przy wydawaniu decyzji. Wskazano również na postanowienie Burmistrza [...] i Miasta D. z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...], opiniujące pozytywnie konieczność uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] w D.. postanowienie to pozytywnie przeszło kontrolę instancyjną w ramach postępowania administracyjnego, a także kontrolę sądowoadministracyjną w obu instancjach. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty, jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie mogą one odnieść skutku. Jak już wskazano, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, przeanalizowano i oceniono przeprowadzone w sprawie dowody z opinii. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że wszystkie cztery opinie były również brane pod uwagę przez Burmistrza Gminy i Miasta D. przy wydawaniu postanowienia z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...] W wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1435/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na postanowienie opiniujące stwierdził: "Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że znajdujące się w aktach opinie miały odmienny charakter. Mianowicie opinie sporządzone przez dr hab. inż. E. Z. oraz dr inż. P. K. są opiniami geotechnicznymi, służącymi do określenia charakterystyki warunków posadowienia budowli i uwzględniającymi własności fizyczno - mechaniczne podłoża oraz warunki wodne. Natomiast opinie sporządzone przez mgr inż. M. K. i mgr inż. M. S. są opiniami gleboznawców, czyli specjalistów dokonujących oceny, czy przywrócono gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartość użytkową m.in. poprzez odtworzenie gleb. Porównanie charakteru tych opinii wskazuje, że należy się zgodzić z oceną organów, że opinia sporządzona przez specjalistów w zakresie gleboznawstwa stanowi - w przedmiotowej sprawie - lepszy środek dowodowy dla oceny stanu gleby na działkach skarżących niż opinie geotechniczne. Zdaniem Sądu ocena organów w tym zakresie nie była oceną dowolną, lecz opartą na wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego. Zaznaczyć trzeba też, że biegli M. K. i M. S. oparli swoje wnioski na przeprowadzonym w dniu 6 października 2005 r. badaniu na gruncie. Ta okoliczność dodatkowo przemawia za uznaniem jej wiarygodności, ponieważ ustalenia faktyczne dla tej opinii zostały poczynione tylko kilka miesięcy po rekultywacji przeprowadzonej na zlecenie strony skarżącej przez J. W.. Pomimo przeprowadzenia tych prac, biegli stwierdzili, że północna i środkowa część przedmiotowych działek, a więc około 70% łącznej ich powierzchni, to nadal grunty zdewastowane, których nie można zakwalifikować do gruntów ornych. Podkreślić trzeba też, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie podjęły kroki w celu aktualizacji ustaleń dokonanych przez biegłych w październiku 2005 r. Opinia sporządzona w sierpniu 2011 r. przez mgr inż. M. K. zawiera szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy, zaś na potrzeby sporządzenia tej opinii przeprowadzono rozprawę administracyjną na gruncie. Biegły zatem dysponował uprzednio zgromadzoną dokumentacją oraz aktualnym oglądem sytuacji na przedmiotowych działkach i na takiej podstawie stwierdził, że "rekultywacji wykonanej na działkach [...] w D. nie można uznać za zakończoną", ponieważ nie została przywrócona "odpowiednia warstwa próchnicza pozwalająca na użytkowanie rolne tych działek" (k. 516 akt adm.). Niezasadnie kwestionowano w skardze wartość tej opinii ze względu na to, że M. K. nie dokonywał badań struktury gleby. Takie badanie z całą pewnością nie byłoby rozstrzygające ze względu na zmiany struktury gleby spowodowane znacznym upływem czasu pomiędzy zmianami dokonanymi na przedmiotowych działkach i czynnościami podjętymi w ramach rekultywacji na podstawie decyzji z dnia 5 maja 2004 r., a czasem sporządzania tej opinii. W ocenie Sądu, wnioski M. K. były uprawnione, gdyż opierały się na obszernym materiale dowodowym zaktualizowanym na podstawie przeprowadzonej w terenie rozprawy administracyjnej. Z drugiej strony niezasadnie strona skarżąca zarzuca organom zignorowanie treści opinii sporządzanych na zlecenie strony skarżącej. Przeciwnie, jak wskazano bowiem wyżej, organy szczegółowo przeanalizowały te opinie i skonfrontowały ich treść z opiniami sporządzonymi na zlecenie organów. W ocenie Sądu zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy dawał postawę do uznania, że rekultywacja przedmiotowych działek w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w zakresie wynikającym z decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2004 r. nie została zakończona". Wobec oddalenia skargi kasacyjnej na ten wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1518/14 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawomocny. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie uznano postanowienia opiniującego za wiążące. SKO w zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdziło: "Faktem jest, iż opinia wydawana w trybie przepisu art. 22 ustawy nie jest wiążąca dla organu, jednakże podkreślenia wymaga, iż uwzględnienie lub nie postanowienia w tej sprawie nie jest dowolne. Organ wydający decyzję w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną winien odnieść się do opinii i gdyby jej nie podzielał w sposób jednoznaczny wskazać, z jakich przyczyn rozstrzyga inaczej niż wskazuje organ opiniujący. W przedmiotowej sprawie również dla Kolegium jest oczywiste, iż choćby z racji przebadania postanowienia w tej sprawie w toku instancji administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej opinia pozytywna dla konieczności uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] w D. winna być uwzględniona przy wydawaniu decyzji o uznaniu rekultywacji za niezakończoną". Sąd podziela w całości ten pogląd. Postanowienie opiniujące formalnie nie ma mocy wiążącej organ przy wydawaniu decyzji, niemniej jednak - przy uwzględnieniu jego treści, a także przytoczonych wyżej rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - nie sposób przyjąć stanowisko odmienne, uznające rekultywację za zakończoną. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a rozstrzygnięcie oparto na właściwie ocenionych dowodach. Nie ma też racji strona skarżąca powołując się na art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z opinii "dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców". W myśl tego przepisu przy pomocy dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ustala się rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Przepis ten nie ma, więc zastosowania przy wydawaniu decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną. Nie ma racji skarżący twierdząc, że "literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że przy wydawaniu każdej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 Organ ma obowiązek je uzyskać". Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że rekultywacja nie została zakończona na całej powierzchni działek nr [...] Zakres rekultywacji został określony w decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2004 roku znak [...] i tylko w takim zakresie możliwe jest orzekanie w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Decyzja wydawana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w żaden sposób nie może zmieniać zakresu obowiązku rekultywacji, który wynika z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji. Zaskarżona decyzja opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w materialne dowodowym. Z powyższych względów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).