II OSK 1518/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1435/13 w sprawie ze skargi M. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie rekultywacji działek oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1435/13 oddalił skargę M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie rekultywacji działek. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz Gminy i Miasta D. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku, znak: OSWiK.I.7620/2/2007 – na podstawie art. 4, art. 20, art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i w związku z pismem Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] grudnia 2006 roku, znak [...] w sprawie wydania opinii dotyczącej rekultywacji działek nr [...] i [...] w D. – pozytywnie zaopiniował konieczność uzupełnienia rekultywacji działek nr [...] i [...] w D.. W uzasadnieniu Burmistrz szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, przywołując dotychczas wydane orzeczenia organów administracji oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/Kr 915/08. Organ pierwszej instancji ustalił, że S. i P. C. są współwłaścicielami działek nr [...] i [...] o powierzchni całkowitej [...] ha zlokalizowanych przy ul. W. w D.. Działki te stanowią grunty rolne III klasy, które do lat 70-tych XX wieku w całości użytkowane były rolniczo, a w latach 80-tych XX wieku na terenie działek prowadzone były przez przedsiębiorstwo "R." prace związane z budową podziemnej infrastruktury technicznej (rury kanalizacyjne, wodociągowe i gazowe oraz kable energetyczne i telekomunikacyjne, stałe studzienki betonowe, a także kanał przelewowo – spustowy). Przedsiębiorstwo "R." nigdy nie przywróciło terenu działek do stanu pierwotnego, obowiązku tego nie zrealizował w imieniu tego przedsiębiorstwa także generalny wykonawca inwestycji, tj. K.. Umowny obowiązek przywrócenia terenu do stanu pierwotnego został scedowany na M. Spółkę Akcyjną w K. (dalej jako: "M."), następcę prawnego K. Ponieważ M. nie realizował obowiązku rekultywacji w 1995 roku i w dalszych latach aż do 2005 roku, Starosta M. decyzją z dnia [...] maja 2004 roku zobowiązywał M. do przeprowadzenia rekultywacji w terminie do dnia 30 września 2004 roku, w tym m.in. do odtworzenia gleby. Właściciele gruntu zakwestionowali prawidłowość rekultywacji głównie ze względu na brak odtworzenia żyznej warstwy próchniczej. Organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie zostały sporządzone opinie dotyczące rekultywacji działek, przytoczył główne ustalenia i wnioski biegłych. Następnie Burmistrz dokonał szczegółowej analizy tych opinii, czyli opinii z dnia 11 października 2005 roku sporządzonej przez K., opinii końcowej o możliwości wykorzystania rolniczego działek z dnia 12 kwietnia 2006 roku sporządzonej przez P. K., opinii geotechnicznej na temat warunków gruntowych na terenie działek nr [...], [...] i [...] w D. sporządzonej przez E. Z. oraz opinii w sprawie rekultywacji działek sporządzonej przez M. K. w sierpniu 2011 roku. Organ przeprowadził szczegółową analizę wszystkich opinii pod kątem postawionych tym opiniom zarzutów formalnych oraz merytorycznych. W ocenie organu I instancji wiarygodne są ustalenia zawarte w opinii z dnia 11 października 2005 roku sporządzonej przez K. oraz w opinii sporządzonej przez M. K. w sierpniu 2011 roku. W związku z tym organ stwierdził, że w obecnym stanie działki wymagają dalszej rekultywacji, co potwierdzają zapisy J. P. zawarte w raporcie z wyceny z dnia 23 listopada 1994 roku, który w wyniku oględzin przeprowadzonych w 1994 roku ustalił, że teren (od strony działki nr [...] w kierunku drogi, tj. długości ok. 60 m i szerokości ok. 35 m od granicy działek w kierunku działki nr [...] tj. powierzchni 2.450 m2) wymaga dodatkowych zabiegów agrotechnicznych mających na celu pełne przywrócenie gleby do stanu poprzedniego, stąd w obecnym stanie nie nadaje się jeszcze do użytkowania. Burmistrz zaznaczył, że w tym czasie obowiązywała już umowa dzierżawy (podpisana w dniu 17 maja 1994 roku) przez właścicieli działek z M., na podstawie której inwestor zobowiązał się do przywrócenia stanu pierwotnego terenu po zakończeniu inwestycji (tj. na całym terenie o powierzchni 0,86 ha zajmowanym przez K. pod zaplecze K. dla budowy "osiedla awaryjnego" w ramach realizacji inwestycji p.n. "R."). Organ stwierdził, że wielkość obszaru, w którym należy wykonać rekultywację, potwierdza opinia z dnia 11 października 2005 roku sporządzona przez K., w której wskazano, że północna i środkowa część działek, stanowiąca około 70% gruntu o łącznej powierzchni 1,25 ha (0,875 ha), to nadal grunty zdewastowane, których w dacie oględzin (6 października 2005 roku) nie można było zakwalifikować do gruntów ornych. Z tych powodów organ pierwszej instancji uznał za wiarygodne stanowisko właścicieli działek, że rekultywacja ich działek nie została zakończona od wielu lat, co dawało podstawę do pozytywnego zaopiniowania konieczności uzupełnienia rekultywacji tych działek. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M. wniosło zażalenie wskazując na naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów, niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W ocenie strony w sprawie doszło także do uchybienia art. 4 pkt 18 ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz niedokonanie jego wykładni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku, nr [...] – na podstawie art. 4, art. 20 i art. 22 ust. 3 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy kontestowane postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zakres rekultywacji gruntu został oznaczony w decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2004 roku i zasadność określenia jej zakresu nie podlegała badaniu w sprawie, której celem było stwierdzenie tylko, czy rekultywacja została przeprowadzona. Kolegium podkreśliło, iż powodem wcześniejszego uchylenia postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia [...] listopada 2011 roku było naruszenie przepisów postępowania (brak pełnej oceny dowodów, w szczególności brak porównania danych zebranych w sporządzonych opiniach, niewskazanie przyczyn sprzeczności zawartych w nich wniosków, nieokreślenie jakim argumentom i z jakiego powodu organ nie dał wiary, brak zawiadomienia stron postępowania w trybie art. 10 K.p.a.). Kolegium dokonało szczegółowej analizy sporządzonych w sprawie opinii i podkreśliło, że ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych, lecz jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów glebie nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że to opinia z dnia 11 października 2005 roku sporządzona przez gleboznawców, tj. M. K. oraz M. S. jest opinią oceniającą, czy poczynione zabiegi rekultywacyjne przywróciły wartości użytkowe gruntu. Autorzy tej opinii wskazali, że północna i środkowa część tych działek, stanowiąca około 70% z łącznej powierzchni 1,25 ha, to nadal grunty zdewastowane, których nie można zakwalifikować do gruntów ornych. Na tym terenie zalega silnie zbita, szkieletowa, bezstrukturalna, pozbawiona próchnicy masa glebowa o miąższości około 30 – 40 cm, uniemożliwiająca wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Wyłączenie gruntów z użytkowania ornego przez okres kilkunastu lat i wykorzystanie ich na cele nierolne wpłynęło negatywnie na właściwości fizyczne gleby (zbity układ, brak struktury, wadliwe stosunki powietrzno – wodne), a wprowadzenie obcego materiału z dużą ilością kamieni spowodowało deformację profilu glebowego. Autorzy opinii ustalili, że istniejący stan na gruncie, brak warstwy orno – próchniczej, obecność na powierzchni dużej ilości kamieni uniemożliwiających wykonanie prac mechanicznych, nie pozwala zakwalifikować tego użytku do gruntu ornego, zatem grunt wymaga dalszej rekultywacji w celu przywrócenia wartości użytkowej. Podsumowując, wskazano, że rekultywacji gruntów nie można uznać za zakończoną, gdyż stan pierwotny użytków i klas gruntów na tych działkach nie został przywrócony. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło ustawową definicję rekultywacji zawartą w art. 4 ust. 4 pkt 18 ustawy uznawszy, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując analizy sporządzonych w sprawie opinii. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawiał za tym, że rekultywacji gruntów nie można uznać za zakończoną, gdyż stan pierwotny użytków i klas gruntów nie został przywrócony. Skargę na ww. postanowienie wniosło M. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zarzucając naruszenie: - art. 15 w zw. z 124 § 2 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia, jak również zaniechanie całościowego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, jak również pominięcie niektórych przedstawionych w sprawie dowodów przy jednoczesnym oparciu się na dowodach, które budzą uzasadnione wątpliwości; - art. 4 pkt 18 ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz niedokonanie jego wykładni, oraz - art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii rzeczoznawców, które nie można uznać za odrębne, niezależne od siebie oraz rzetelne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Uczestnicy S. C. i P. C. wnieśli o oddalenie skargi, twierdząc, że rekultywacja ich działek nie została prawidłowo i do końca przeprowadzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, iż w sprawie został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/Kr 915/08, zatem – z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przywołanego wyroku wynika, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane zostały do pełnej merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności do wykazania, w jakim zakresie zgromadzone dokumenty są ze sobą sprzeczne, wskazując konkretne wady, uchybienia i nieprawidłowości bądź błędy względem kwestionowanej ekspertyzy sporządzonej na zlecenie strony, a uznając opinię za prawidłową, organ winien wskazać, w oparciu o jakie przesłanki uznaje ją za rzetelną i niewadliwą. Sąd zalecił też organom, by zwróciły uwagę na treść ekspertyzy sporządzonej na zlecenie strony skarżącej i odniesienie się do kwestii stanu działek w dacie orzekania. W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku nie przesądzono o konieczności sporządzenia dodatkowej opinii biegłego, lecz wyraźnie stwierdzono, że w przypadku sprzecznych stanowisk specjalistów i gdy materiał dowodowy nie da podstaw do oparcia się wyłącznie na opinii jednego biegłego, organ powinien, przez łączne zbadanie stanowisk rzeczoznawców, wyjaśnić zachodzące miedzy nimi sprzeczności. Dopiero w przypadku niedających się usunąć wątpliwości, zażądać dodatkowej opinii tego samego lub innych biegłych. Przystępując do merytorycznej oceny Sąd I instancji napisał, iż przywołane wskazania wynikające z wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku zostały przez organy zrealizowane. Postanowienie organu pierwszej instancji zawiera bardzo szczegółowe omówienie treści opinii sporządzonych w sprawie rekultywacji działek, treść tych opinii została przeanalizowana i wzajemnie porównana pod względem formalnym oraz merytorycznym. Własnej analizy dokonał również organ odwoławczy, zatem nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 124 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia. Strona w treści zażalenia podnosiła liczne zarzuty w stosunku do opinii i wskazywała na ich sprzeczność z opiniami sporządzonymi na zlecenie strony. Natomiast Kolegium, rozpatrując wniesione zażalenie, przedstawiło swoje stanowisko odnośnie każdej z opinii znajdujących się w aktach sprawy. Kolegium uwzględniło charakter każdej z opinii, zakres wiedzy fachowej, jaką dysponowali poszczególni autorzy, a następnie odniosło wnioski biegłych do ustawowych przesłanek rekultywacji gleby. Zdaniem Sądu treść uzasadnienia postanowienia Kolegium stanowi odpowiedź na zarzuty zażalenia, a na tym właśnie polega rozpatrzenie zażalenia. Natomiast fakt, że strona skarżąca nie podziela stanowiska organów i ich oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie oznacza, że naruszony został przepis art. 15 K.p.a., czy też art. 153 P.p.s.a. Podsumowując kwestię zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (dwie opinie sporządzone na zlecenie organów oraz dostarczone przez stronę opinie geotechniczne) stanowiły wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rekultywacji działek bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów. Za niezasadny zatem Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przechodząc do weryfikacji dokonanej przez organy oceny przesłanek rekultywacji działek, WSA wskazał, że rekultywacja to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy). Zacytowana definicja wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Na gruncie przepisów ustawy nie można więc twierdzić, że rekultywacja gruntów została wykonana tylko częściowo (np. bez tzw. rekultywacji biologicznej czy wykonania zabiegu głęboszowania – o ile został on uznany za niezbędny). Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów – i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną. Podzielając stanowisko organów Sąd uznał, że znajdujące się w aktach opinie miały odmienny charakter. Pierwsza sporządzona przez dr hab. inż. E. Z. oraz dr inż. P. K. to opinie geotechniczne, służące do określenia charakterystyki warunków posadowienia budowli i uwzględniającymi własności fizyczno – mechaniczne podłoża oraz warunki wodne. Natomiast opinie sporządzone przez mgr inż. M. K. i mgr inż. M. S. są opiniami gleboznawców, czyli specjalistów dokonujących oceny, czy przywrócono gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartość użytkową m.in. poprzez odtworzenie gleb. Porównanie charakteru tych opinii wskazuje, że opinia sporządzona przez specjalistów w zakresie gleboznawstwa stanowi – w sprawie – lepszy środek dowodowy dla oceny stanu gleby na działkach niż opinie geotechniczne. Zdaniem Sądu, ocena organów w tym zakresie nie była dowolna, lecz oparta na wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego. Biegli M.K. i M. S. oparli swoje wnioski na przeprowadzonym w dniu 6 października 2005 roku badaniu na gruncie, co dodatkowo przemawia za uznaniem jej wiarygodności, ponieważ ustalenia faktyczne dla tej opinii zostały poczynione tylko kilka miesięcy po rekultywacji przeprowadzonej na zlecenie strony skarżącej. Pomimo przeprowadzenia tych prac, biegli stwierdzili, że północna i środkowa część działek, a więc około 70% łącznej ich powierzchni, to nadal grunty zdewastowane, których nie można zakwalifikować do gruntów ornych. Organy prowadzące postępowanie podjęły kroki w celu aktualizacji ustaleń dokonanych przez biegłych w październiku 2005 roku. Opinia sporządzona w sierpniu 2011 roku przez mgr inż. M. K. zawiera szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy, na potrzeby sporządzenia tej opinii przeprowadzono rozprawę administracyjną na gruncie. Biegły dysponował uprzednio zgromadzoną dokumentacją oraz aktualnym oglądem sytuacji na działkach i na takiej podstawie stwierdził, że rekultywacji nie można uznać za zakończoną, ponieważ nie została przywrócona odpowiednia warstwa próchnicza pozwalająca na użytkowanie rolne tych działek. Niezasadnie kwestionowano w skardze wartość tej opinii ze względu na to, że jej autor nie dokonywał badań struktury gleby. Takie badanie z całą pewnością nie byłoby rozstrzygające ze względu na zmiany struktury gleby spowodowane znacznym upływem czasu pomiędzy zmianami dokonanymi na działkach i czynnościami podjętymi w ramach rekultywacji na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2004 roku, a czasem sporządzania tej opinii. W ocenie Sądu, wnioski M. K. były uprawnione, gdyż opierały się na obszernym materiale dowodowym zaktualizowanym na podstawie przeprowadzonej w terenie rozprawy administracyjnej. Z drugiej strony niezasadnie strona skarżąca zarzuca organom zignorowanie treści opinii sporządzanych na jej zlecenie, bowiem wręcz przeciwnie organy szczegółowo przeanalizowały te opinie i skonfrontowały ich treść z opiniami sporządzonymi na zlecenie organów. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy dawał postawę do uznania, że rekultywacja działek – w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy i w zakresie wynikającym z decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2004 roku – nie została zakończona. Takie wnioski są oparte na ustaleniach gleboznawców przeprowadzonych zarówno w 2005, jak i na podstawie opinii z 2011 roku. W takiej sytuacji zastosowanie znajdował art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Niezasadnie zatem w skardze zarzucono naruszenie art. 4 pkt 18 ustawy i art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy. Dla WSA nie ulega bowiem wątpliwości, że działki utraciły wartość użytkową jako grunty rolne, a z dokonanych ustaleń wynikało, że nakazana rekultywacja nie została zakończona. Wskazane okoliczności stanowiły podstawę do oddalenia skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł profesjonalny pełnomocnik M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 P.p.s.a. autor skargi wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, czyli naruszenie: - art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarga winna zostać uwzględniona; - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a., polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, w sposób wystarczający, jaki stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, przyjął Sąd za ustalony w oparciu o zebrany w sprawie cały materiał dowodowy, co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skutecznej kontroli zaskarżonego orzeczenia, oraz na powstrzymaniu się od ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 15 w zw. z 124 § 2 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów zażalenia, jak również zaniechał całościowego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym nie wskazał faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ale także przyczyn z powodów, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał postanowienie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, jak również pominięcie niektórych przedstawionych w sprawie dowodów przy jednoczesnym oparciu się na dowodach, które budzą uzasadnione wątpliwości; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 4 pkt. 18 ustawy, poprzez jego niezastosowanie oraz nie dokonanie jego szczegółowej wykładni, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisu art. 22 ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. 2 pkt. 3 w z w. z art. 28 ust. 5 ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie opinii rzeczoznawców, których nie można uznać za odrębne, niezależne od siebie oraz rzetelne. Z opisanych powodów skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniósł o uchylenie kontestowanego wyroku w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. i P. C. wnieśli o jej oddalenie argumentując, że rekultywacja spornego gruntu nie została zrealizowana, grunt nie nadaje się do rolniczego użytkowania. Skarga kasacyjna zmierza do wydłużenia postępowania celem uchylenia się od odpowiedzialności związanej z poniesieniem kosztu rekultywacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji, co przejawiać się powinno uchyleniem postanowień organów obu instancji zarzucając im brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie kasatora, Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, jak również pominięcie niektórych przedstawionych w sprawie dowodów przy jednoczesnym oparciu się na dowodach, które budzą uzasadnione wątpliwości. Odnosząc się do wskazanych argumentów kasatora wyjaśnić wypada, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w całości albo w części w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, podstawą uchylenia kontestowanego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania i to tylko pod warunkiem, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić czy dane naruszenie przepisów proceduralnych – po pierwsze – miało wpływ na wynik sprawy oraz – po drugie – czy wspomniany wpływ na wynik sprawy mógł mieć charakter istotny. Analiza rozstrzygnięcia Sądu I instancji – w świetle przedstawionego zarzutu i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – nie wykazała jego słuszności. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 ani art. 107 K.p.a. Stosownie do przepisu art. 7 K.p.a. organ w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zatem zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 K.p.a. Sięgając do rozstrzygnięć organów przypomnieć wypada, iż przedmiotem skargi w sprawie były rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie opinii wydanej na mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej wcześniej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczącej oceny czy grunty stanowiące własność uczestników postępowania – S. i P. C. wymagają rekultywacji. Poza sporem w sprawie pozostaje ocena, iż skarżący kasacyjnie jest następcą prawnym inwestora i wykonawcy inwestycji w postaci budowy podziemnej infrastruktury technicznej oraz podobnie poza oceną jest zakres rekultywacji, zagadnienia te bowiem zostały ostatecznie ustalone w decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2001 roku. Kontestowane w skardze rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie opierały się na opiniach w sprawie rekultywacji sporządzonych w toku postępowania na zlecenie organu administracji lub uczestników postępowania. Sąd I instancji oceniając legalność kontestowanych decyzji stanął na stanowisku, że analiza akt administracyjnych potwierdziła konieczność wydania opinii wskazującej na potrzebę rekultywacji gruntu. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów, w kontekście podniesionych przez kasatora zarzutów, potwierdziła pogląd Sądu I instancji zaprezentowany w kontestowanym wyroku. Niewątpliwie w toku postępowania organy dysponowały czterema opiniami sporządzonymi na zlecenie organu lub skarżącego kasacyjnie w okresie od 2005 roku do 2011 roku. Dokonana przez organy obu instancji analiza tych opinii jest pełna, dokładna, rzetelna, swobodna, ale nie dowolna i – co najważniejsze – zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie w pierwszej chronologicznie opinii (sporządzonej w dniu 11 października 2005 roku przez K.) wprost napisano, że spornych gruntów nie można zakwalifikować do gruntów ornych, mają zbitą, szkieletową strukturę, bezstrukturalna i pozbawiona masy próchniczej gleba o grubości 30 – 40 cm uniemożliwia wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Konkluzja opinii jest taka, że grunt wymaga dalszej rekultywacji w celu przywrócenia wartości użytkowej, zatem rekultywacji nie można uznać za zakończoną. W kolejnej opinii (Opinia końcowa o możliwości wykorzystania rolniczego gruntów z dnia 12 kwietnia 2006 roku) jej autor – dr inż. P. K. – wskazał, iż grunty mogą być użytkowane rolniczo i nie wymagają rekultywacji. Natomiast w opinii A. z marca 2006 roku podpisanej przez dr hab. inż. E. Z. i dr inż. A. G. trudno doszukać się jednoznacznego stanowiska w zakresie oceny czy grunt wymaga rekultywacji czy został już należycie zrekultywowany. Do tej opinii dołączono tabele zawierające obliczenia, które nie pozwalają na jednoznaczne wnioski, dlatego przydatność tejże opinii można kontestować. Dr hab. inż. E. Z. w swojej opinii geotechnicznej podkreślił, że występujące na tym terenie grunty są typowe dla terenów podgórskich. Takie sformułowanie nie jest jednak jednoznaczne ze stanowiskiem, że grunt nie wymaga rekultywacji. W końcu autor ostatniej chronologicznie opinii (mgr inż. M. K.) sporządzonej w sierpniu 2011 roku formułując wnioski oparł się na udostępnionej dokumentacji, w tym na pierwszej opinii z października 2005 roku, stanowiskach stron postępowania przedstawionych na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej na gruncie i na własnych ustaleniach z wizji lokalnej na terenie. Ustalenia te to przede wszystkim opis tego co zobaczył autor, które sprowadzają się stwierdzenia, że na gruncie są dwa nieporośnięte roślinnością place, gdzie inwestor prowadził naprawę technicznej infrastruktury podziemnej. Do opinii dołączono zdjęcia, na których istotnie widać puste połacie, lekko porastane przez roślinność. Reasumując autor opinii stanął na stanowisku, że rekultywacji nie można uznać za zakończoną, dlatego organ powinien pozytywnie zaopiniować konieczność jej wykonania w zakresie przywrócenia odpowiedniej warstwy próchniczej pozwalającej na ich użytkowanie rolnicze. Opierając się na przedstawionych dokumentach organy uznały, że sporne grunty wymagają rekultywacji, co stanowiło podstawę wydania pozytywnej opinii w zakresie konieczności rekultywacji tych terenów. Dokonana przez organy administracji ocena zgromadzonych w sprawie dokumentów – jak wskazano wcześniej – jest prawidłowa i zasługuje na podzielenie. Organy w motywach swoich postanowień wyczerpująco omówiły wszystkie mające wpływ na rozstrzygnięcie dowody oraz rozwiały wszelkie wyłaniające się w sprawie wątpliwości. SKO w szczególności zaakcentowało, iż opinia dr hab. E. Z. i dr inż. P. K. to opinie geotechniczne, która daje charakterystykę uwzględniającą własności fizyczno – mechaniczne podłoża oraz warunki wodne. Natomiast opinia mgr inż. M. K. i mgr inż. M. S. to oceny gleboznawców, czyli specjalistów dokonujących oceny, czy przywrócono gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartość użytkową m.in. poprzez odtworzenie gleb. Uwzględnienie wskazanych przez Kolegium okoliczności jest także czynnikiem pozwalającym ocenić przydatność poszczególnych opinii dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu także nie jest należycie uzasadniony zarzut kasatora wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisu art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie opinii rzeczoznawców, których nie można uznać za odrębne, niezależne od siebie oraz rzetelne. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, decyzje w sprawie rekultywacji i zagospodarowania określają m. in. kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy – rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W ocenie składu orzekającego twierdzenie, iż opinie, którymi dysponowały organy administracji nie są odrębne, niezależne od siebie, nie znajduje uzasadnienia. Każda z tych opinii została przygotowana przez innego specjalistę oraz w innym przedziale czasowym. Jedynie autor ostatniej opinii opisał ustalenia wcześniejszych opinii, dokonując samodzielnej oceny na podstawie własnych ustaleń. Z tych powodów nie można podzielić stanowiska kasatora, że wspomniane opinie nie są odrębne, czy niezależne od siebie. Wywód powyższy nie ma jednak decydującego znaczenia w tej mierze gdyż Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że rozmiar ograniczenia wartości użytkowych gruntu ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców nie ma zastosowania w do postępowania o uznanie rekultywacji za zakończoną, gdyż art. 22 ustawy mający zastosowanie w tej sprawie nie odwołuje się do art. 28 ust. 5 ustawy. ( wyrok NSA z 17 listopada 2006 r. II OSK 1388/05 ) W obliczu zajętego stanowiska nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia oraz zaniechał całościowego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, w tym nie wskazał faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ale także przyczyn z powodów, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym naruszył art. 15 w zw. z 124 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tych przepisów organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności, gdy na postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego, zobowiązany jest zawrzeć w swoim rozstrzygnięciu uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc się do analogicznego zarzutu przedstawionego w skardze Sąd I instancji nie uznał jego zasadności podkreślając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie przedstawiło swoje stanowisko odnośnie każdej z opinii znajdujących się w aktach, a treść uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji stanowi odpowiedź na zarzuty zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny dokonawszy analizy stanowiska Sądu I instancji oraz analizie uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Istotnie, organ szczegółowo opisał zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty, ocenił fachowość ich przygotowania i ich przydatność dla niniejszej sprawy. Uzasadnienie postanowienia Kolegium, w tym zakresie spełnia wymagania określone w art. 124 w zw. z art. 15 K.p.a. W treści skargi kasacyjnej pojawił się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., które w ocenie jego autora polegać miało na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, w sposób wystarczający, jaki stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przyjął Sąd za ustalony w oparciu o zebrany w sprawie cały materiał dowodowy. Przywołany przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Lektura uzasadnienia kwestionowanego wyroku I instancji nie potwierdza przedstawionego zarzutu. Z treści uzasadnienia wynika, że Sąd Wojewódzki przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania zostały właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takowych naruszeń, dlatego przywołany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać wypada, iż w skardze kasacyjnej jej autor napisał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 4 pkt 18 ustawy, poprzez jego niezastosowanie oraz nie dokonanie jego szczegółowej wykładni, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przywołany przepis art. 4 pkt 18 ustawy zawiera definicję rekultywacji gruntów przyjmując, że jest to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Wbrew przedstawionemu stanowisku kasatora organ drugiej instancji dokonał wykładni tego przepisu cytując jego treść i powołując poglądy judykatury. Przytaczanie ich ponownie jest zbędne. Z opisanych powodów, skoro wszystkie wcześniejsze zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione, także nie jest należycie uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Przystępując do konkluzji podkreślić wypada, iż kontestowane w skardze postanowienia zostały wydane w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji dokonanych mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/Kr 915/08. W motywach przywołanego wyroku Sąd zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania zobowiązując je do pełnej merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji zarówno organy administracji, jak i Sąd administracyjny (tak WSA, jak i NSA) – z mocy art. 153 P.p.s.a. – związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Organy administracji – jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji – wykonały zalecenia wskazane we wcześniejszym wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku. W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.